Na teoria, a reforma tributária traz inovações capazes de reduzir a litigiosidade. Na prática, já é possível observar o surgimento de novas discussões.
Spacca…
A reforma não eliminará o contencioso tributário. Ela elimina algumas de suas causas e cria outras. Teses históricas envolvendo ICMS, ISS, PIS e Cofins tendem progressivamente a desaparecer, enquanto começam a surgir controvérsias próprias do IBS, da CBS e, sobretudo, da convivência entre os dois sistemas durante a transição.
Algumas teses morrerão com os antigos tributos. Outras nascerão com a implementação do novo sistema. A seguir, são apontados alguns fatores que indicam que a reforma tributária poderá produzir não o desaparecimento, mas um verdadeiro renascimento do contencioso tributário.
Paradoxo da simplificação
A reforma tem como um de seus principais benefícios anunciados a substituição de PIS, Cofins, ICMS, ISS e, em grande medida, IPI por CBS, IBS e Imposto Seletivo. A simplificação é apresentada como um de seus objetivos centrais.
Existe, porém, um paradoxo: para chegar ao sistema mais simples, o Brasil passará vários anos convivendo simultaneamente com o velho e o novo modelo. Em 2026, já convivemos com PIS, Cofins, ICMS, ISS, IPI, CBS e IBS, além da preparação para o Imposto Seletivo, cuja cobrança começa em 2027.
A partir de 2029, inicia-se a substituição gradual de ICMS e ISS pelo IBS. Durante quatro anos, as empresas terão de administrar simultaneamente ICMS, ISS e IBS, além da CBS, do Imposto Seletivo, quando aplicável, e do IPI residual relacionado à Zona Franca de Manaus.
Spacca…
Isso significa conviver com dois modelos conceitualmente distintos de tributação. E não se trata apenas de uma crítica à reforma. A Deloitte reconhece que a convivência paralela entre os dois sistemas aumentará inevitavelmente a complexidade durante a transição [1].
Ao final, haverá simplificação pela redução do número de tributos. Ainda assim, permanecerão uma tributação federal sobre o consumo (CBS), outra estadual e municipal (IBS), um imposto federal seletivo (IS) e a sobrevivência residual do IPI. A arquitetura do sistema tributário muda profundamente, mas a ideia de que o contribuinte simplesmente passará de “cinco tributos para dois” não traduz toda a complexidade do novo modelo.
Paradoxalmente, a simplificação tributária brasileira começa pela multiplicação da complexidade.
Quantos anos e quanto dinheiro as empresas brasileiras gastarão mantendo simultaneamente dois sistemas tributários — com impactos em ERP, fiscal, contabilidade, jurídico, treinamento e parametrização de preços?
Contradição da alíquota ainda desconhecida
A reforma exige que as empresas reprecifiquem produtos, renegociem contratos, revisem margens, adaptem sistemas e façam projeções de longo prazo, mas ainda não lhes permite conhecer com segurança a carga efetiva do novo IVA.
As alíquotas serão calibradas ao longo da transição para preservar a arrecadação, sendo fixadas e revistas de acordo com a sistemática constitucional e legal.
Imagine uma empresa negociando hoje um contrato de fornecimento de cinco ou dez anos. Ela precisa estimar preço, margem, repasse tributário, créditos do adquirente e rentabilidade futura sem conhecer precisamente uma das variáveis centrais dessa conta.
A reforma exige, portanto, que as empresas planejem hoje suas operações para um sistema cuja carga tributária futura ainda não é definitivamente conhecida. Primeiro, adapte-se. Depois saberemos exatamente quanto custará.
Cronograma operacional em movimento
As empresas precisam implementar um sistema que conviverá durante anos com o anterior, cuja alíquota definitiva ainda não conhecem e cujo próprio cronograma operacional vem sofrendo alterações.
Um exemplo foi a postergação da validação obrigatória dos campos de IBS e CBS nos documentos fiscais eletrônicos. O cronograma previa a entrada de novas regras de validação em 5 de janeiro de 2026, mas sua implementação foi adiada, mantendo-se inicialmente os campos sem rejeição automática. A medida foi justificada pela necessidade de assegurar uma transição mais segura.
Alterações dessa natureza produzem impactos relevantes porque empresas já haviam mobilizado equipes fiscais, fornecedores de software, ERPs, consultorias, treinamentos e testes para cumprir o cronograma originalmente anunciado.
Cada nova postergação, ainda que justificável operacionalmente, aumenta a incerteza sobre as etapas seguintes da implementação.
Desafio da uniformidade em uma fiscalização descentralizada
A promessa é de um IBS com legislação uniforme, regulamento único e interpretação uniforme. O Comitê Gestor do IBS terá justamente competências relacionadas à regulamentação, à uniformização da interpretação, à arrecadação e ao contencioso administrativo.
Isso, porém, não significa fiscalização centralizada.
A legislação estabelece que a fiscalização, o lançamento e a cobrança administrativa do IBS serão realizados pelas administrações tributárias dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, sob coordenação do Comitê Gestor.
A regra é ampla: estados e municípios poderão fiscalizar contribuintes situados em seus territórios e, em determinadas circunstâncias, contribuintes de outras localidades que realizem operações destinadas ao seu território. Havendo mais de um ente interessado na mesma fiscalização, os procedimentos deverão ser coordenados e integrados.
Surge, então, uma questão relevante: será possível assegurar interpretação verdadeiramente uniforme de um tributo cuja fiscalização continuará sendo exercida por milhares de agentes vinculados a diferentes administrações tributárias?
O próprio esforço institucional para preparar estados e municípios — envolvendo adaptação tecnológica, mapeamento de sistemas, capacitação de servidores e governança interna — revela a dimensão desse desafio.
Uma coisa é estabelecer legislação uniforme. Outra é assegurar que milhares de agentes fiscais, pertencentes a diferentes administrações tributárias, interpretem e apliquem essa legislação da mesma forma.
A reforma promete uniformidade normativa, mas sua execução continuará descentralizada. Estados e municípios terão de fiscalizar simultaneamente o sistema antigo e o novo, adaptar sistemas, capacitar servidores e aprender a aplicar de maneira coordenada uma legislação inteiramente nova.
Contencioso precede transição
Normas criadas para disciplinar os novos tributos já estão sendo invocadas em discussões relacionadas aos tributos que a própria reforma pretende extinguir.
Já existem ações judiciais relacionadas à reforma, inclusive com contribuintes buscando utilizar princípios e regras do novo regime para produzir efeitos sobre obrigações tributárias atuais.
Um dos temas mais relevantes é justamente a interação entre as bases de cálculo dos tributos novos e antigos durante a transição. A LC nº 214 estabeleceu expressamente que ICMS, ISS, PIS e Cofins não integram a base de cálculo do IBS e da CBS.
Surge, então, a discussão inversa: se o novo sistema foi concebido para evitar a tributação de tributo e adotar cálculo “por fora”, IBS e CBS poderiam integrar as bases dos tributos antigos durante a transição?
A Sefaz-SP já recebeu diversas consultas sobre a inclusão de IBS e CBS na base do ICMS e respondeu que, quando efetivamente exigíveis, os novos tributos deverão compor a base do imposto estadual, por integrarem, em sua interpretação, o valor da operação e inexistir disposição legal determinando sua exclusão.
A resposta paulista é reveladora: a Fazenda reconhece que a legislação excluiu o ICMS da base de IBS e CBS, mas sustenta que não estabeleceu a operação inversa. Para o Fisco paulista, portanto, a exclusão não é recíproca.
Está desenhada uma das primeiras grandes controvérsias tributárias da transição
E ela não é isolada. Os primeiros litígios relacionados à reforma já alcançam temas como retroatividade benigna de multas, áreas de livre comércio, atos cooperativos, PIS/Cofins-Importação e créditos presumidos de IPI, segundo recente levantamento noticiado pela Folha de S.Paulo [2].
A reforma tributária, portanto, começa a produzir contencioso antes mesmo de substituir integralmente os tributos atuais.
Uniformização não é sinônimo de acerto
A reforma criou uma estrutura sofisticada para tentar evitar divergências. A LC nº 214/2025 prevê um Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias, formado por representantes da Receita Federal e do Comitê Gestor do IBS, com competência para uniformizar a regulamentação e a interpretação das matérias comuns ao IBS e à CBS e prevenir litígios.
Esse mecanismo tende a reduzir divergências interpretativas entre administrações tributárias. Mas uniformização não significa necessariamente acerto.
É perfeitamente possível que Receita Federal, Comitê Gestor e administrações tributárias adotem de maneira uniforme determinada interpretação e que, posteriormente, o Poder Judiciário conclua que ela viola a Constituição ou a própria legislação complementar.
O sistema atual oferece inúmeros exemplos desse fenômeno. Grandes controvérsias tributárias chegaram ao STF e ao STJ justamente porque interpretações consolidadas da Administração Tributária foram posteriormente afastadas judicialmente.
A reforma aposta corretamente na uniformização das regras e de sua interpretação como instrumento de segurança jurídica. Mas uma interpretação fiscal equivocada, ainda que nacionalmente uniforme, continuará impondo aos contribuintes o ônus de contestá-la administrativa ou judicialmente.
A uniformização tampouco elimina o risco de invalidade da própria legislação. Antes mesmo da plena implementação do IBS e da CBS, o STF já declarou inconstitucionais restrições estabelecidas pela LC nº 214/2025 relativas ao tratamento conferido a pessoas com deficiência, no julgamento das ADIs 7.779 e 7.790, em 3 de agosto de 2026.
Judiciário como variável da reforma
No âmbito do STF, existe uma concepção institucional segundo a qual a corte não precisa necessariamente adotar postura deferente às escolhas majoritárias.
Na concepção defendida pelo então ministro Luís Roberto Barroso, as cortes constitucionais exercem também função contramajoritária e, excepcionalmente, um papel de “vanguarda iluminista”, quando o processo político majoritário se mostra incapaz de produzir determinada solução [3].
Um episódio recente que permite discutir aplicação dessa dimensão institucional ocorreu na controvérsia do IOF, em 2025. Após o Congresso Nacional aprovar decreto legislativo suspendendo medida que elevava as alíquotas do imposto, o STF restabeleceu parcialmente os efeitos do decreto presidencial.
O episódio ilustra a dimensão contramajoritária da jurisdição constitucional: mesmo diante de decisão política expressa do Congresso, coube ao Supremo definir os limites constitucionais da atuação dos demais Poderes.
Esse papel do STF ganha relevância adicional quando associado ao instituto da modulação dos efeitos de suas decisões. Além de exercer o controle de constitucionalidade sobre escolhas dos Poderes Executivo e Legislativo — inclusive em matérias de forte conteúdo econômico e fiscal —, o Tribunal pode definir a partir de quando o entendimento firmado produzirá efeitos.
No campo tributário, essa combinação assume especial importância: uma exigência fiscal pode ser declarada inconstitucional e, ainda assim, os efeitos econômicos dessa conclusão serem limitados no tempo.
O contribuinte enfrenta, assim, duas variáveis: qual interpretação constitucional será adotada pelo STF e a partir de quando ela produzirá efeitos.
A conjugação do papel contramajoritário da jurisdição constitucional com o uso da modulação amplia a relevância estratégica do contencioso e reduz a possibilidade de que a aprovação legislativa da reforma tributária seja vista como o ponto final das controvérsias que dela poderão surgir.
Simplificação não significa o fim do contencioso
A reforma tributária tem potencial para eliminar importantes fontes históricas de litigiosidade. A simplificação normativa, a não cumulatividade mais ampla e os mecanismos de harmonização podem reduzir discussões que há décadas ocupam empresas, administrações tributárias e tribunais. Mas isso não significa o desaparecimento do contencioso. Significa, provavelmente, a mudança de seu objeto.
Durante a transição, dois sistemas conviverão, novas regras serão interpretadas por diferentes administrações tributárias e questões inéditas chegarão ao Poder Judiciário. As velhas teses sobre ICMS, ISS, PIS e Cofins perderão gradualmente importância, enquanto outras — envolvendo IBS, CBS, créditos, bases de cálculo, transição, competências e os próprios limites constitucionais do novo modelo — começarão a ocupar seu lugar. O contencioso tributário não está chegando ao fim. Está apenas entrando em uma nova fase. Mudam os tributos, mudam as teses, mas o contencioso se reinventa — e renasce.
[1] DELOITTE. Reforma tributária: período de transição exigirá planejamento e adaptação das empresas. Deloitte Brasil. Disponível em: Deloitte Brasil. Acesso em: 16 set. 2026.
[2] FOLHA DE S.PAULO. Primeiras ações judiciais contra reforma tributária apontam redução do valor em disputa. São Paulo, set. 2026. Disponível em: Folha de São Paulo. Acesso em: 16 set. 2026.
[3] BARROSO, Luís Roberto. A razão sem voto: o Supremo Tribunal Federal e o governo da maioria. Revista Brasileira de Políticas Públicas, Brasília, v. 5, número especial, 2015.
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