Pode o Estado retirar um bem pertencente a terceiro que não tenha praticado a infração administrativa ambiental, não participou dela, desconhecia o ilícito e não agiu com dolo ou culpa, apenas porque outra pessoa teria utilizado esse bem na prática da infração?
A questão toca em fundamentos centrais do Direito Administrativo Sancionador.
A 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, por maioria, decidiu no sentido de que a utilização de bem em ilícito administrativo ambiental pode ensejar apreensão e posterior perdimento, independentemente da demonstração de má-fé do proprietário (REsp 2.226.768/MA, j. 16/6/2026, rel. p/ acórdão ministra Maria Thereza de Assis Moura; Informativo de Jurisprudência nº 900).
No caso, um trator pertencente à impetrante, em ação de mandado de segurança, havia sido locado a terceiro e utilizado em desmatamento no interior de unidade de conservação. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região determinara a liberação do equipamento, considerando, entre outros elementos, a ausência de prova de má-fé da proprietária, a inexistência de antecedentes de infrações ambientais e a presunção de boa-fé.
Contudo, o STJ reformou esse entendimento. Segundo a posição majoritária, os artigos 25 e 72, IV, da Lei nº 9.605/1998 autorizam a apreensão dos instrumentos utilizados em infrações ambientais sem condicioná-la à boa ou má-fé do proprietário. Entendeu-se, ainda, terem a apreensão e o perdimento natureza real, constituindo efeito in rem ou propter rem sobre o próprio instrumento da infração.
É nesse ponto que reside a divergência.
Apreensão não é perdimento (medida acautelatória)
Spacca…
É necessário distinguir a apreensão do bem do perdimento.
Se uma máquina, veículo ou equipamento está sendo utilizado, naquele momento, para degradar o meio ambiente, a administração deve agir para fazer cessar a atividade ilícita. A apreensão, nesse contexto, tem finalidade cautelar: interrompe a conduta, impede a continuidade do dano e assegura a eficácia da atuação administrativa.
Não seria razoável exigir, nessa providência, demonstração prévia de culpabilidade.
Já, o perdimento situa-se em plano diverso. Não se trata mais de retirar o bem da disponibilidade do particular por certo período, mas de privá-lo de seu patrimônio. É consequência ablativa e sancionatória.
Uma coisa, portanto, é admitir a apreensão cautelar do instrumento no momento da infração; outra, bem diferente, é determinar a perda do bem.
Nessa segunda etapa, as garantias próprias do Direito Administrativo Sancionador assumem toda a sua relevância.
Responsabilidade administrativa ambiental e culpabilidade
O próprio STJ possui orientação consolidada segundo a qual a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva: no EREsp 1.318.051/RJ, a 1ª Seção do STJ, em 8/5/2019, assentou que a imposição de penalidade administrativa ambiental não se rege pela mesma lógica da responsabilidade civil reparatória [a qual tem responsabilidade objetiva].
O entendimento foi sistematizado na edição nº 216 da “Jurisprudência em Teses” do STJ. A Tese 5: “a responsabilidade administrativa ambiental é de natureza subjetiva”; a Tese 6: “a aplicação de penalidade administrativa ambiental deve observar a Teoria da Culpabilidade, exigindo elemento subjetivo da conduta transgressora e nexo causal”.
Realmente, a responsabilidade civil por danos ao ambiente possui natureza objetiva e finalidade reparatória; a responsabilidade administrativa decorre do exercício do poder sancionador do Estado: neste campo incidem, entre outros, os princípios da culpabilidade, legalidade, pessoalidade, devido processo legal, contraditório, ampla defesa, razoabilidade e proporcionalidade.
Sanções pessoais e sanções reais
A questão não é nova no Direito Administrativo Sancionador. Em 2003, no livro A Sanção no Direito Administrativo, sustentei, ao examinar os pressupostos da existência da infração administrativa, a necessidade de demonstração de dolo ou culpa do infrator (Malheiros, 2003, pp. 42-44).
Na mesma obra, ao classificar as sanções administrativas segundo o objeto de sua incidência, distingui penalidades pessoais e reais:
“Penalidades pessoais são as que recaem sobre a pessoa do infrator, e não sobre bens, diante do caráter pessoal delas. Por exemplo, a advertência ao servidor faltoso. As penas reais recaem sobre objeto, coisa, instrumento ou fruto do ilícito. Como exemplo, a perda de bens, a interdição de um estabelecimento comercial, a demolição de obras e as próprias penalidades pecuniárias, que são as multas e se concretizam numa quantificação monetária.” (ob. cit., p. 121).
A distinção é decisiva para o caso.
A sanção pessoal atinge diretamente a pessoa física ou jurídica; a sanção real recai sobre coisa, objeto, instrumento ou fruto relacionado ao ilícito. A perda de um bem é, portanto, exemplo típico de sanção real.
Mas daí não decorre dispensa de culpabilidade.
São classificações situadas em planos distintos.
A distinção entre sanção pessoal e real responde à pergunta: sobre quem ou sobre o que incide materialmente a consequência sancionatória?
A exigência de dolo ou culpa responde a outra questão: quais são os pressupostos para a existência da infração, ou para a imposição legítima da sanção?
Confundir esses planos conduz, com a devida vênia, a conclusão problemática; pois, a natureza real da penalidade não retira a sua natureza sancionatória. Dizer que o perdimento recai sobre o bem explica o objeto da sanção; não demonstra porque a culpabilidade poderia ser dispensada.
A coisa não pratica infração
No voto que prevaleceu no REsp 2.226.768/MA, sustentou-se ter o bem sido “contaminado” por sua função ilícita e, por isso, responderia objetivamente como efeito propter rem.
A construção suscita dificuldade evidente.
A coisa não pratica infração: um trator não atua com dolo ou culpa; uma aeronave não manifesta vontade; uma escavadeira não decide desmatar área protegida; um caminhão não resolve transportar produto florestal irregular.
Esses bens podem ser, eventualmente, instrumentos da infração, mas quem sofre o perdimento é o proprietário.: afirmar que “o bem responde” não resolve a questão jurídica de saber por qual razão seu titular deve suportar a privação da propriedade quando não praticou, participou ou concorreu culposamente para o ilícito.
Boa-fé, ato de terceiro e alienação fiduciária
No caso julgado, a proprietária havia locado o trator. Segundo o relator originário e o TRF-1, as provas não permitiam concluir por sua má-fé, e a locação de equipamentos não exigiria, em regra, fiscalização prévia da regularidade de cada local de utilização. O voto vencido, recordou, ainda, a máxima segundo a qual a boa-fé se presume e a má-fé se prova.
O problema pode ser visualizado em outras hipóteses.
Uma aeronave agrícola é locada a terceiro e, sem conhecimento do proprietário, utilizada para aplicação irregular de produto em local ambientalmente protegido; uma escavadeira é alugada para obra regular e desviada para extração mineral clandestina; um caminhão é locado e empregado, à revelia do proprietário, no transporte irregular de madeira.
Em todas essas situações, a apreensão imediata pode ser necessária. O perdimento, porém, suscita pergunta diversa: qual foi a conduta do proprietário?
Sabia da atividade? Participou dela? Poderia prevê-la? Descumpriu dever objetivo de cuidado? Havia circunstâncias aptas a revelar a finalidade ilícita? Se nada disso estiver demonstrado, a perda patrimonial aproxima-se de responsabilidade objetiva por fato de terceiro.
A dificuldade se acentua no bem objeto de alienação fiduciária.
Nessa hipótese, a propriedade resolúvel e a posse indireta pertencem ao credor fiduciário, enquanto o devedor exerce a posse direta e utiliza economicamente o bem.
Suponha-se uma máquina financiada empregada pelo devedor em infração ambiental, sem conhecimento da instituição financeira. Se a premissa do julgamento for levada às últimas consequências — a coisa foi utilizada no ilícito e isso basta para sujeitá-la ao perdimento — poderá ser atingida a propriedade fiduciária de terceiro estranho à conduta?
O exemplo serve para demonstrar a necessidade de considerar a posição jurídica do verdadeiro titular do patrimônio atingido.
Propriedade, proporcionalidade e in dubio pro natura
A proteção ambiental possui inequívoca dimensão constitucional. O artigo 225 da Constituição impõe ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente.
Mas a Constituição não contém direitos fundamentais isolados. O direito de propriedade também possui proteção constitucional, nos direitos e garantias fundamentais, assim como o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.
O perdimento é uma das mais intensas intervenções estatais sobre o patrimônio: não restringe o uso por certo período; retira o bem do patrimônio de seu titular. Por isso, proporcionalidade e razoabilidade não podem ocupar posição secundária.
Também merece cautela o emprego do princípio in dubio pro natura. Sua importância na prevenção, proteção e reparação do dano ambiental é inegável. Outra coisa, porém, é utilizá-lo para dispensar requisito de imputação na aplicação de sanção administrativa.
No campo sancionatório, a dúvida não pode converter-se em presunção desfavorável ao administrado. O ponto pode ser sintetizado assim: o in dubio pro natura não pode tornar-se um in dubio contra civem.
O precedente merece nova reflexão
A preocupação manifestada no julgamento é compreensível. Instrumentos de grande valor econômico podem ser essenciais em cadeias de degradação ambiental, e o perdimento pode impedir sua reutilização. Também é legítima a preocupação com contratos simulados e estruturas de blindagem patrimonial.
Mas fraude, simulação, participação e culpa devem ser demonstradas. A possibilidade de fraude não parece suficiente para transformar o proprietário em garantidor objetivo das condutas de quem detenha a posse direta do bem.
Os Temas 1.036 e 1.043 do STJ também não resolvem por inteiro a questão. O Tema 1.036 afastou a exigência de uso específico, exclusivo ou habitual do instrumento para sua apreensão; o Tema 1.043 tratou da inexistência de direito subjetivo do proprietário à nomeação como fiel depositário. Nenhum deles estabeleceu, em sua formulação, a perda necessária do bem por terceiro estranho ao ilícito, sem exame de culpabilidade.
Por isso, o REsp 2.226.768/MA deu um passo além desses julgados. Ao dissociar o perdimento do requisito subjetivo, sob o fundamento de sua natureza real, criou tensão com a teoria do Direito Administrativo Sancionador e com a própria jurisprudência do STJ sobre responsabilidade administrativa ambiental.
A solução mais adequada, a meu ver, consiste em separar os dois momentos: a apreensão cautelar pode decorrer da utilização objetiva do bem na infração e ser adotada para cessar o ilícito; o perdimento, por constituir sanção administrativa real e ablativa da propriedade, deve pressupor processo administrativo regular e imputação juridicamente fundada ao titular atingido, com exame do dolo ou da culpa e das circunstâncias concretas de sua vinculação ao ilícito: se o proprietário participou, sabia, anuiu ou foi negligente, a solução poderá ser uma.
Se demonstrada a condição de terceiro de boa-fé, estranho à infração e sem possibilidade razoável de evitar o uso ilícito do bem, a conclusão deve ser outra: a restituição do bem ao proprietário.
A proteção ambiental não se enfraquece quando se respeitam as garantias do Direito Sancionador.
A natureza real da pena indica onde incide a sanção. Não responde, porém, por que ela pode ser imposta. Essa segunda indagação permanece indispensável quando o Estado pretende retirar a propriedade de quem não praticou a infração.
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