Em 1789, a expectativa de que a Coroa lançaria a derrama em Minas Gerais serviu de estopim para a conjuração que acabaria levando Tiradentes à forca. O governador suspendeu a cobrança antes que ela acontecesse, mas o estrago estava feito: o imposto produziu efeitos sem ter sido cobrado. Naquele mesmo ano, na Filadélfia, Benjamin Franklin escreveu a um amigo francês que nada neste mundo é certo, exceto a morte e os impostos. Faltou acrescentar que o tamanho do imposto costuma ser bem menos certo do que a sua existência. É nessa fresta, entre a certeza do tributo e a dúvida sobre a alíquota, que está hoje boa parte dos contratos públicos brasileiros.
Uma licitação aberta neste setembro de 2026 vai produzir um contrato que, com toda probabilidade, será executado sob a CBS. Em janeiro de 2027, PIS e Cofins deixam de existir e a nova contribuição passa a ser cobrada integralmente. Entre 2029 e 2032, ICMS e ISS encolhem enquanto o IBS cresce, até que os tributos antigos desapareçam em 2033 (ADCT, artigos 125 a 133). Um contrato de serviço contínuo assinado hoje, prorrogável por até dez anos (Lei nº 14.133/2021, artigo. 107), vai assistir a quase toda essa mudança. Nasce em um sistema tributário e morre em outro.
A Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025, percebeu o problema e dedicou um capítulo inteiro ao reequilíbrio dos contratos administrativos (artigos 373 a 377). Mas todo legislador escolhe a quem proteger, e este escolheu com precisão de calendário. O artigo 373 cuida dos contratos firmados antes da entrada em vigor da lei complementar, e o § 1º estende a proteção aos contratos posteriores “cuja proposta tenha sido apresentada antes de sua entrada em vigor”. Como a LC 214 passou a vigorar na data de sua publicação (artigo 544), quem apresentou proposta depois disso ficou do lado de fora.
O debate publicado até agora olhou, com razão, para os contratos antigos. Em artigo publicado nesta revista eletrônica Consultor Jurídico em julho, Maurício Zockun e coautores mostraram que a reforma não desequilibra automaticamente esses contratos e que o reequilíbrio exige prova da variação da carga tributária efetiva. A pergunta de quem licitou depois de janeiro de 2025 é mais incômoda: ainda existe fundamento para pedir reequilíbrio?
O que a lei deu a uns e negou a outros
Os contratos alcançados pelo capítulo da LC 214 recebem tratamento favorável em pelo menos três pontos. O artigo 374, § 1º, define o que se entende por carga tributária efetiva, considerando os créditos da não cumulatividade, a possibilidade de repasse, os efeitos da transição e os benefícios fiscais perdidos. O artigo 376 cria procedimento administrativo específico, com tramitação prioritária, prazo de 90 dias para decisão e possibilidade de reequilíbrio provisório. E o artigo 374, § 2º, manda aplicar o regime inclusive aos contratos cuja matriz de riscos atribuía ao contratado os impactos tributários supervenientes.
Spacca…
O último ponto é o decisivo. Para os contratos antigos, o legislador passou por cima do que as partes haviam combinado sobre risco tributário. Para os novos, não fez o mesmo. Se o edital de 2025 ou de 2026 trouxe matriz de riscos atribuindo ao contratado as alterações na legislação tributária, a cláusula vale, e o artigo 103, § 4º, da Lei 14.133 manda observá-la na solução dos pleitos. A mesma cláusula que a lei complementar anulou para uns continua de pé para outros. O que separa os dois grupos é uma data.
A objeção de quem já sabia
Fora do regime especial, restam as regras gerais da Lei 14.133. O artigo 134 manda alterar os preços, para mais ou para menos, se houver, “após a data da apresentação da proposta”, criação, alteração ou extinção de tributos com comprovada repercussão sobre os preços contratados. O artigo 103, § 5º, II, preserva o direito ao reequilíbrio, mesmo diante da matriz de riscos, quando houver aumento ou redução “por legislação superveniente” dos tributos diretamente pagos pelo contratado em decorrência do contrato.
Os dois dispositivos repousam sobre a mesma palavra, superveniência, e é nela que a Administração vai se apoiar. O raciocínio seduz pela simplicidade. Se a LC 214 foi publicada antes da proposta, nada nela é superveniente. O licitante sabia que PIS e Cofins morreriam em 2027 e que a CBS viria no lugar; cabia a ele pôr o risco no preço. Pedir reequilíbrio depois seria o equivalente contratual de quem constrói a casa na beira do rio e depois reclama da cheia.
O argumento tem a elegância das meias-verdades: confunde a existência do tributo com o seu tamanho. A LC 214 desenhou a arquitetura do sistema, mas deixou vazios os cômodos mais importantes. As alíquotas não estão nela. Pelo artigo 14, cada ente fixará a sua por lei específica, vinculada ou não à alíquota de referência. Pelo artigo 18, as alíquotas de referência serão fixadas por resolução do Senado Federal, a da CBS a partir de 2027 e a do IBS a partir de 2029. Em 14 de setembro de 2026, a Receita Federal encaminhou ao Tribunal de Contas da União o modelo de cálculo da alíquota de referência da CBS para 2027, sem nenhuma estimativa numérica. A pouco mais de três meses do início da cobrança, nem a União sabe quanto vai cobrar. Seria curioso exigir do licitante uma clarividência que falta ao próprio credor.
Quem apresenta proposta hoje não tem como calcular a carga efetiva que vai suportar em 2027, e menos ainda a de 2029 em diante. O resultado depende também do volume de créditos que a sua cadeia de fornecedores vai gerar. A resolução do Senado que fixar a alíquota de referência e a lei de cada ente que definir a sua própria são atos normativos posteriores à proposta, e são eles que, de fato, alteram o tributo devido. Essa é a alteração que interessa ao artigo 134. Quem mora na beira do rio sabe que haverá cheia. Não sabe se a água vai chegar ao tornozelo ou ao telhado.
Mesmo quem recuse essa leitura encontra outra porta na própria Lei 14.133. O artigo 124, II, “d”, autoriza o reequilíbrio em decorrência de fatos imprevisíveis ou “previsíveis de consequências incalculáveis”. Poucos fatos se encaixam tão bem nessa categoria quanto a transição para o IBS e a CBS. O cronograma está na Constituição; as consequências sobre cada contrato, na data da proposta, não estão em lugar nenhum. A ressalva é que o mesmo dispositivo manda respeitar “a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato”. Como em todo labirinto bem construído, voltamos à sala de onde partimos: a matriz de riscos.
O silêncio dos editais
Wittgenstein encerrou o Tractatus com a recomendação de calar sobre aquilo de que não se pode falar. Os editais levaram o conselho longe demais e calam justamente sobre aquilo de que podiam e deviam falar. A matriz de riscos só é obrigatória nas obras e serviços de grande vulto e nas contratações integradas e semi-integradas (artigo 22, § 3º). Na maior parte das licitações de serviços contínuos, sobretudo nos municípios, ela não existe ou surge como anexo padronizado, herdado de editais anteriores à reforma. Reaproveitar o edital do ano passado é prática antiga e quase sempre inofensiva. Em tempo de mudança de regime tributário, deixa de ser. São comuns cláusulas genéricas que atribuem ao contratado os riscos de alteração da legislação tributária, sem distinguir a criação de tributos novos de ajustes pontuais e sem qualquer referência à transição que a Constituição já contratou.
Nesse cenário, há três situações possíveis. Na primeira, o edital nada diz sobre risco tributário, e o contratado pode invocar os artigos 124, II, “d”, e 134, com o ônus de demonstrar a repercussão efetiva no preço. Na segunda, o edital traz cláusula genérica que atribui o risco tributário ao contratado, e a discussão se desloca para o artigo 103, § 5º, II, que ressalva a legislação superveniente mesmo quando o risco foi alocado, fazendo reaparecer a controvérsia sobre o que é superveniente. Na terceira, o edital enfrenta expressamente a transição e prevê como os tributos serão substituídos na planilha e por qual método o preço será revisto. Só nesta última o risco foi, de fato, alocado.
A terceira situação é rara. Na prática, as administrações estão licitando contratos de longa duração sem dizer o que acontece com o preço quando PIS e Cofins saírem da planilha e a CBS entrar. O risco existe, a lei complementar não o resolveu para esses contratos e o edital fez de conta que ele não estava ali. O desfecho provável é o litígio: pedidos de reequilíbrio indeferidos com base na ciência prévia da LC 214, representações nos Tribunais de Contas e ações judiciais que vão discutir, caso a caso, o sentido de uma única palavra. O Direito brasileiro tem longa tradição de gastar anos em torno de um vocábulo.
Mão dupla
Seria um erro tratar o tema como drama exclusivo do contratado. O artigo 134 fala em alteração “para mais ou para menos”, e o artigo 103, § 5º, II, em “aumento ou redução”. Em contratos cujos insumos geram créditos amplos, a carga efetiva pode cair, e a Administração terá o dever de revisar o preço para baixo. Os Tribunais de Contas certamente vão cobrar essa revisão, e a falta de parâmetro no edital dificulta o cálculo tanto quanto no caso inverso.
Nos serviços com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra, como limpeza, vigilância e apoio administrativo, o quadro tende a ser outro. A folha de salários não gera crédito de IBS e CBS, e muitas dessas empresas apuravam PIS e Cofins no regime cumulativo, à alíquota conjunta de 3,65%. A passagem para tributos não cumulativos, com poucos insumos creditáveis, pode elevar a carga efetiva de forma relevante. São justamente esses os contratos mais longos e mais numerosos da administração. É neles que a conta, se vier, será mais alta.
Ulisses e o mastro
Ulisses sabia que ia ouvir as sereias e sabia que não resistiria a elas. Por isso mandou que o amarrassem ao mastro antes da travessia, e não durante. O edital é o mastro, e o momento de se amarrar é agora.
Para a administração, a providência é simples e barata: enfrentar o tema no edital. Basta exigir planilha com os tributos atuais discriminados e prever que, na transição, eles serão substituídos pelos novos na medida da carga efetiva comprovada, adotando por analogia os critérios do artigo 374, § 1º, da LC 214. Nada impede, ainda, prever rito semelhante ao do artigo 376. Isso reduz a margem de incerteza que os licitantes embutem no preço e evita que a administração pague duas vezes: primeiro, pelo prêmio de risco incorporado à proposta; depois, pelo reequilíbrio concedido.
Para o licitante, o momento de agir é antes da sessão. O artigo 164 permite pedir esclarecimento ou impugnar o edital até três dias úteis antes da abertura do certame. Uma pergunta objetiva sobre como a administração tratará a substituição dos tributos na transição exige resposta formal, que passa a integrar as regras da licitação. Se a resposta for evasiva, o licitante terá ao menos documentado que o risco não foi alocado. Convém também registrar na proposta as premissas tributárias adotadas, com os tributos discriminados, para que a variação futura possa ser medida.
Para quem já tem contrato assinado com proposta posterior a janeiro de 2025, o cuidado é com o prazo. O pedido de reequilíbrio deve ser formulado durante a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação (Lei 14.133, artigo 131, parágrafo único). Muitos contratos serão prorrogados nos primeiros meses de 2027, e assinar o termo aditivo sem ressalva, depois que a CBS começar a ser cobrada, pode ser lido como aceitação do preço sob o novo sistema.
Nada se perde
Diz a máxima atribuída a Lavoisier que na natureza nada se cria, nada se perde, tudo se transforma. O risco contratual obedece à mesma lei. A LC 214 protegeu quem contratou antes dela e deixou os demais entregues à Lei 14.133 e ao que os editais disseram. Na maioria das vezes, os editais não disseram nada. A tese de que o licitante conhecia a reforma e assumiu o risco ao formular a proposta não resiste ao fato de que nem a União sabe, hoje, qual será a alíquota da CBS no ano que vem. Ainda assim, é essa a tese que se deve esperar do outro lado da mesa.
O risco que o edital não alocou não desaparece. Transforma-se em processo administrativo, em representação no Tribunal de Contas, em ação judicial. Em Vila Rica, a derrama anunciada produziu uma conjuração. Nos contratos públicos, a alíquota desconhecida tende a produzir algo menos heroico e bem mais caro: contencioso.
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