A Emenda Constitucional nº 18/65 se inspirou diretamente nas novidades que chegavam da Europa, onde o IVA ganhava as luzes da ribalta como a redenção da não cumulatividade tributária. No entanto, entenderam os artífices da EC nº 18/65, porém, pela adoção dois tributos sobre o valor agregado — um de competência da União (IPI) e outro de competência dos estados (o então ICM), atraindo distorções estruturais que embaraçam a eficácia do modelo tributário sobre o valor agregado.
Essa engenharia duvidosa é retratada por Marcos Cintra em seu artigo sobre a saga da reforma tributária:
Foi criado o IVA federal com incidência na produção industrial (IPI), o IVA estadual com incidência sobre a circulação de bens (ICM), e um tributo turnover, o ISS sobre a base de serviços, de competência dos municípios.Essa fragmentação da base de produção foi um equívoco conceitual, pois o IVA, por definição, exige uniformidade, administração integrada e neutralidade plena ao longo da cadeia.[1]
Imposto único no texto original
A PEC nº 45/2019, em seu texto original, tendia por um imposto único, de modo a evitar a fragmentação federativa criada nos Anos 1960.
Porém, a Câmara dos Deputados, quando da relatoria do deputado Aguinaldo Ribeiro, entendeu pela adoção de um IVA dual, constituído por uma Contribuição sobre Bens e Serviços, de competência da União, e um Imposto sobre Bens e Serviços, de competência compartilhada entre estados e municípios — retrocedendo à mesma configuração estrutural criada pela EC nº 18/65 e cujos méritos seguem desconhecidos.
Spacca…
Haverá, portanto, dois IVAs, dentre os quais um deles se ramifica entre uma exação estadual e outra municipal, cabendo a cada unidade federativa, individualmente, fixar a alíquota aplicável em seus respectivos domínios, de modo que cada estado e cada município elegerá a alíquota-padrão para as operações que neles tiverem destino. A arrecadação e distribuição do produto arrecadado, por seu turno, pertencem ao Comitê Gestor do IBS.
A segregação federativa, registremos, não apaga a identidade material de ambos os tributos, cada um espelhado à maneira do outro, sendo o caráter formal, no que diz respeito ao sujeito ativo da relação tributária, a origem da das inquietações que dizem respeito à governança do novo sistema tributário.
Essa condição siamesa, porém, não bastou para salvar o nosso IVA caboclo de intempéries há muito previsíveis desde a decisão pela segregação federativa, que, veiculada pela mesma emenda constitucional que consagrou o princípio da simplicidade, cria um novo horizonte de complexidade processual.
Segregação federativa é agravante
Em que pese a identidade material do IBS e da CBS, a segregação federativa por si só é um agravante ao contencioso judicial do novo sistema tributário ao oportunizar que tributos idênticos se sujeitem a entendimentos distintos. Portanto, não é exagerado reconhecer que litispendência crônica esteve à espreita do nosso IVA dual desde a sua idealização.
Diferentemente da via administrativa, pela qual a Lei nº 214/2025 prevê mecanismos de integração procedimental entre o Comitê Gestor e a Receita Federal, o contencioso judicial referente a IBS/CBS tem como desembocadura o Superior Tribunal de Justiça, o qual, em junho, tentou se adiantar à tempestade de litígios sobre os dois tributos por meio de uma nova modalidade processual.
Conflito federativo
As disputas envolvendo os novos tributos tramitarão, como disciplinado pela Emenda Regimental nº 48/2026, sob a classificação de “conflito federativo”, cabendo à Corte extinguir os ruídos decisórios entre as jurisdições da União e dos Estados enquanto foro indeclinável da estabilidade jurisprudencial. A tentativa, conquanto louvável, ainda que não isenta de reservas, notemos, deve ser aperfeiçoada com renovada cautela procedimental para que os julgados oriundos do conflito federativo enverguem a estatura de um precedente apto a vincular as jurisdições subjacentes em causas idênticas.
A solução promovida pelo STJ, porém, tem sua força restrita a um estado processual tardio até o qual não limite para a multiplicação desinibida de entendimentos paralelos sobre o IBS e a CBS nos âmbitos das jurisdições federal e estadual.
A segregação federativa, portanto, segue como um destacado ingrediente de complexidade que torna a interpretação do novo sistema tributário tão turva quanto a daquele o qual nos empenhamos em derrotar, ou quase.
[1] CINTRA, Marcos. A Saga da Reforma Tributária em Equívocos, Riscos e Fragilidades da Reforma Tributária. Revista dos Tribunais, 2026.
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