A Lei Complementar nº 236, de 4 de setembro de 2026, introduziu no Código Tributário Nacional o artigo 113-A que conferiu limitação das multas tributárias no momento da lavratura de autos de infração, quais sejam: 75% do valor do tributo lançado, 100% nas hipóteses de fraude, sonegação ou conluio e 150% nos casos de reincidência.
O artigo 3º da LC estabeleceu que a lei entraria em vigor na data de sua publicação, ressalvadas as hipóteses dos artigos 211-A e 211-B.
Diante destes dispositivos de vigência e de transição surgem duas hipóteses interpretativas: A primeira sustenta que o artigo 113-A veicula norma geral de direito tributário e, por isso, incide imediatamente sobre as legislações sancionatórias subnacionais, com apoio na retroatividade benigna do artigo 106, II, “c”, do CTN. A segunda, entende que o dispositivo não possui aplicabilidade imediata para os entes subnacionais, cuja legislação demanda a adaptação exigida pelos artigo 211-A do CTN.
Este artigo pretende abordar essas hipóteses sob cinco aspectos:
a aplicabilidade do artigo 24, § 4º, da Constituição frente à competência legislativa concorrente em matéria tributária;
o aspecto jurisprudencial, especialmente os precedentes do STF;
o aspecto doutrinário;
o processo legislativo; e
o aspecto financeiro.
Competência legislativa concorrente
O artigo 24, § 4º, da Constituição dispõe que a superveniência de lei federal sobre normas gerais, em matérias de competência legislativa concorrente, suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
A eficácia da lei estadual é um dos principais entraves que enxergamos para a aplicação imediata do artigo 113-A, pois os dispositivos da legislação do ente subnacional, que eventualmente preveja multas superiores aos patamares ali propostos permanecerão inaplicáveis por perda de eficácia.
A primeira pergunta que se impõe é: como ficam as normas estaduais e municipais com eficácia suspensa para fins de lavratura de autos de infração após 4 de setembro de 2026?
Sustentar-se-á que o disposto no artigo 24, § 4º suspende a eficácia da norma “naquilo que lhe for contrário”, afirmação que nos leva a outro questionamento: É permitido haver combinação de leis tributárias, aproveitando a hipótese de incidência estadual e enxertando-lhe a consequência quantitativa federal?
Para responder a esta pergunta, há um paralelo histórico doutrinário no Direito Penal, que possui semelhante estrutura normativa penalizadora, nas exatas hipóteses de aplicação de legislação penal posterior e mais benéfica.
A doutrina majoritária (JESUS, 2020; MIRABETE, 2019; LIMA, 2023) rejeita a combinação de leis, sob o fundamento de que o julgador, ao compor parte da lei anterior com parte da lei posterior, assumiria função de legislador positivo.
Aspecto jurisprudencial
Jurisprudencialmente, a Súmula nº 501 do Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento de que nestas hipóteses aplica-se a lei posterior em sua totalidade, vedada a combinação [1].
Spacca…
Sob este prisma, concluo que a aplicação imediata tem aptidão de gerar um vazio normativo, pois as autoridades autuantes ficariam sem parâmetro para a capitulação da infração, em dispositivos cuja eficácia estaria suspensa.
Já sob o prisma jurisprudencial, no julgamento dos Temas nº 863 e nº 487 a Corte fixou que, até que fosse editada lei complementar federal sobre a matéria, as multas de ofício e isoladas se limitariam a patamares ali definidos.
Portanto, não se discute sobre a possibilidade de Lei Complementar nacional regular a matéria das multas tributárias, seja pela adoção da corrente dicotômica ou da tricotômica (restritiva ou ampliativa), que definem as funções do artigo 146 da Constituição.
Entendemos, porém, que reconhecer o veículo normativo não equivale a reconhecer a autoaplicabilidade do diploma que vier a ser editado. Com efeito, o STF, no julgamento da ADI 6.144/AM (Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 3.8.2021), assentou que a instituição da substituição tributária do ICMS deve harmonizar-se com a lei complementar federal e, simultaneamente, ser veiculada por lei estadual em sentido estrito, com densidade normativa. No mesmo sentido, a ADI 4.281/SP (redatora do acórdão Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe 18.12.2020).
Aspecto doutrinário
Esse entendimento alinha-se à perspectiva doutrinária a seguir.
É preciso verificar se o artigo 113-A satisfaz os requisitos para seu enquadramento como norma geral em matéria tributária, mesmo estando positivado no próprio CTN.
Fernanda Dias Menezes de Almeida (2014, p. 757) pretende definir as normas gerais como aquelas que “ficam no estabelecimento de princípios, diretrizes, bases, a serem pormenorizados, detalhados, esmiuçados” pelos demais entes. Maria do Rosário Esteves (1997, p. 124), por sua vez, acentua o vínculo com os conflitos de competência e com as limitações ao poder de tributar. José Roberto Vieira (2016, p. 687-730) demonstra que o conceito resiste a uma definição unívoca, o que recomenda o recurso a balizas constitucionais.
Tais balizas são os princípios estruturantes invocados por Roque Antonio Carrazza (2008): a federação, a autonomia municipal e a isonomia das pessoas constitucionais, com a consequente repartição de faixas de competência legislativa elencando um critério operacional daí decorrente: quanto maior o grau de concretude e de exaurimento da matéria, menor a aptidão da norma para funcionar como norma geral.
Indo ao texto, resta claro que o artigo 113-A não estabelece diretriz a ser densificada, mas fixa percentuais fechados, esgotando a matéria e retirando do legislador local o espaço de conformação que a própria Constituição lhe reserva, a prevalecer a aplicação imediata.
Processo legislativo
Sob o aspecto do processo legislativo, é preciso perquirir a mens legislatoris frente à mens legis cujas definições e conclusões estão no artigo “Interpretação jurídica e a vontade do legislador” de autoria do professor André Mendes Moreira [2] nesta ConJur em 24 de setembro de 2026.
Neste ínterim, a pesquisa do processo legislativo é ainda mais esclarecedora, ao passo que o relator da matéria, senador Efraim Filho, no seu primeiro relatório, textualmente definiu sobre a impossibilidade, sob vício de inconstitucionalidade, de impor aos entes subnacionais limites a estas multas, expressamente destinando este dispositivo à União. [3]
Essa conclusão culminou na alteração do artigo 211-A. Retirou-se a União da condição de destinatária da norma de transição (caput), removeu-se o parágrafo único daquele artigo, idêntico ao parágrafo único do artigo 211-B, e deslocaram-se os critérios até então previstos no artigo 194-A do CTN para o § 5º do artigo 142. Tanto o parágrafo único suprimido quanto o do artigo 211-B impunham a aplicação direta das normas de referência caso os entes federativos não adaptassem sua legislação no prazo de dois anos. A assimetria não é acidental, mas intencional.
Aos leitores mais curiosos, cabe a pesquisa de todo o processo para entender que a remissão aos critérios do § 5º do artigo 142, se refere a um texto inicial, que efetivamente remetia critérios de multa para lavratura de autos de infração e não a percentuais fixos de redução da multa para pagamento.
Aspecto financeiro
Sob o quinto aspecto, financeiro e orçamentário, é certo que a Constituição veda à União instituir isenções de tributos da competência dos estados, do Distrito Federal ou dos municípios (artigo 151, III). A regra é expressão do princípio federativo e da autonomia financeira dos entes, consubstanciadora do impossibilidade de isenção heterônima.
É preciso então perquirir: se a União não pode sequer isentar tributo, pode reduzir as penalidades que lhe são acessórias, na medida em a multa integra a relação jurídica sancionatória que decorre do exercício da competência local?
No plano infraconstitucional, o artigo 97, VI, do CTN confirma que somente a lei pode estabelecer hipóteses de dispensa ou redução de penalidades, e a lei a que se refere é a do ente titular da competência.
Por sua vez, a Lei de Responsabilidade Fiscal no artigo 14, condiciona a concessão de benefício de natureza tributária do qual decorra renúncia de receita à estimativa de impacto, à compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias e à adoção de medidas de compensação.
Há ainda uma consequência de segunda ordem, raramente considerada nos debates, que é o artigo 130, § 2º, do ADCT, na redação da E.C. nº 132/2023, que fixou que a receita média de cada ente, apurada com base na arrecadação de ICMS e de ISS entre 2024 e 2028, servirá de referência para as alíquotas e para os fundos de transição, sendo que o artigo 131 assegura a complementação até esse patamar.
Normas sancionatórias
Nada obstante a estes cinco aspectos, há ainda um argumento de utilidade que a hermenêutica não pode desprezar. Qual seria a função de um prazo de dois anos para adaptação (artigo 211-A), se as normas sancionatórias locais já pudessem ser afastadas, exemplificativamente, pelo julgador administrativo, no julgamento de casos concretos?
A concessão de prazo pressupõe, logicamente, que a norma anterior permaneça eficaz durante o interregno o que também se coaduna com o artigo 8º da Lei Complementar nº 95/1998, ao exigir que a vigência contemple prazo razoável para amplo conhecimento da lei, reforça a mesma diretriz.
Esta lógica já prevaleceu na edição da Lei Complementar nº 157/2016 que, ao fixar alíquotas mínimas e máximas do ISSQN, concedeu aos municípios prazo de um ano para revogar os dispositivos contrários (artigo 6º).
Por fim, entendemos que a aplicação imediata, sem a devida regulamentação, encontrará entraves nos critérios estabelecidos para a modulação das multas entre os limites de 75% e 150%. A reincidência é um exemplo particularmente elucidativa, pois o próprio legislador estabeleceu limite específico de 150% para essa hipótese, não parece possível adotar diretamente o percentual de 75% sem antes verificar se o sujeito passivo é reincidente — conceito ainda não definido na legislação paulista.
Conclusão
A tese da aplicação imediata do artigo 113-A do CTN aos entes subnacionais produz, como se procurou demonstrar, consequências e questionamentos que o sistema jurídico não comporta e, salvo melhor juízo, não explica. Dentre essas consequências, a principal é a suspensão de eficácia e normas estaduais.
Portanto, compreendemos que a interpretação mais coerente com a arquitetura da Lei Complementar nº 236/2026 e com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é a de que os tetos do artigo 113-A constituem regramento para o legislador do ente subnacional, a quem cabe, no prazo de dois anos, atualizar as respectivas legislações.
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Referências
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 21 dez. 2023.
BRASIL. Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 27 fev. 1998.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 5 maio 2000.
BRASIL. Lei Complementar nº 157, de 29 de dezembro de 2016. Altera a Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 30 dez. 2016.
BRASIL. Lei Complementar nº 236, de 4 de setembro de 2026. Altera a Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional). Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 4 set. 2026.
BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 27 out. 1966.
BRASIL. Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996. Dispõe sobre a legislação tributária federal, as contribuições para a seguridade social, o processo administrativo de consulta e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 30 dez. 1996.
BRASIL. Lei nº 14.689, de 20 de setembro de 2023. Altera a Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996, e a Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 21 set. 2023.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula nº 501. É cabível a aplicação do art. 33, § 4º, da Lei nº 11.343/2006 a crimes cometidos na vigência da Lei nº 6.368/1976, desde que combinada em sua totalidade, vedada a combinação de leis. Brasília, DF: STJ.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.281/SP. Redatora do acórdão: Min. Cármen Lúcia. Tribunal Pleno. DJe 18 dez. 2020.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.144/AM. Relator: Min. Dias Toffoli. Tribunal Pleno. Julgado em 3 ago. 2021. DJe 3 set. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 640.452/RO. Relator: Min. Dias Toffoli. Tribunal Pleno. Julgado em 17 dez. 2025. Tema nº 487 da repercussão geral.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 736.090/SC. Relator: Min. Dias Toffoli. Tribunal Pleno. Julgado em 3 out. 2024. Tema nº 863 da repercussão geral.
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
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LIMA, Renato Brasileiro de. Legislação criminal especial comentada. Salvador: Juspodivm, 2023.
MIRABETE, Julio Fabbrini. Manual de direito penal. São Paulo: Atlas, 2019.
VIEIRA, José Roberto. Normas gerais de direito tributário: um velho tema sob novíssima perspectiva. 2016. p. 687-730.
[1] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula nº 501. É cabível a aplicação do art. 33, § 4º, da Lei nº 11.343/2006 a crimes cometidos na vigência da Lei nº 6.368/1976, desde que combinada em sua totalidade, vedada a combinação de leis. Brasília, DF: STJ.
[2] MOREIRA, André Mendes. Interpretação jurídica e a vontade do legislador. Consultor Jurídico, São Paulo, 24 set. 2026. Disponível aqui.
[3] “É necessário indagar se seria possível ao Congresso impor reduções de multas fixadas pelas leis dos entes federados subnacionais e aplicadas pelas suas administrações tributárias. Dessa forma, para evitar questionamentos, estamos restringindo a regra à União.”
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