A Medida Provisória nº 1.394, de 25 de setembro de 2026, trouxe uma proibição abrangente das apostas de quota fixa no Brasil. O seu artigo 1º veda a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das chamadas bets em território nacional. O artigo 2º, porém, acrescenta algo que merece um exame constitucional próprio: determina expressamente que a proibição também se aplica à exploração realizada pelos estados e pelo Distrito Federal e, em seu § 1º, estabelece que as concessões, permissões e autorizações estaduais e distritais serão extintas em 30 dias. O artigo 26 completa o desenho ao determinar que os estados adotem, “no âmbito de suas competências”, as medidas necessárias ao cumprimento da própria medida provisória.
A medida provisória, que parece ter sido editada de forma açodada, sem uma devida análise, permite que se rediscuta um tema constitucionalmente relevante: pode a União, por meio de legislação infraconstitucional, ordenar o encerramento de serviços lotéricos estaduais e extinguir delegações concedidas pelos estados no exercício de uma competência material que o Supremo Tribunal Federal já reconheceu como integrante da autonomia federativa?
A jurisprudência do próprio Supremo oferece razões importantes para uma resposta negativa.
A Constituição estabelece, no artigo 22, XX, que compete privativamente à União legislar sobre “sistemas de consórcios e sorteios”. É precisamente desse dispositivo que deriva a Súmula Vinculante nº 2, segundo a qual é inconstitucional lei estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias.
Durante muito tempo, essa competência legislativa foi confundida com uma competência material exclusiva para exploração dos serviços lotéricos. O Decreto-Lei nº 204/1967 traduzia bem essa compreensão. Seu artigo 1º qualificava a exploração de loterias como serviço público exclusivo da União e seu artigo 32 impedia a criação de novas loterias estaduais. Acontece que, obviamente, o Decreto-Lei nº 204/67 não foi integralmente recepcionado pela Constituição.
Em 2020, ao julgar conjuntamente as ADPFs 492 e 493 e a ADI 4.986, o Supremo estabeleceu uma distinção fundamental: uma coisa é a competência legislativa da União; outra, bastante diferente, é a competência material para exploração do serviço público.
Por unanimidade, o Tribunal declarou não recepcionadas as normas do Decreto-Lei nº 204/1967 que atribuíam à União a exclusividade da exploração lotérica. O fundamento central foi o artigo 25, § 1º, da Constituição, segundo o qual são reservadas aos estados as competências que não lhes sejam vedadas constitucionalmente. Como a exploração de loterias não integra o rol de serviços públicos reservados à União pelo artigo 21 e tampouco figura entre seus monopólios constitucionais, não poderia uma norma infraconstitucional transformar competência estadual residual em monopólio federal.
Spacca…
A formulação adotada pelo STF é importante: a competência privativa da União para legislar sobre consórcios e sorteios “não preclui a competência material dos estados para explorar as atividades lotéricas nem a competência regulamentar dessa exploração”. A legislação estadual não pode criar livremente modalidades de jogo, mas pode organizar e explorar as modalidades admitidas pela legislação federal.
A conclusão recuperou uma tradição doutrinária anterior à própria Constituição de 1988. Oswaldo Trigueiro já sustentava, ainda em 1985, que a União não poderia tornar exclusivo, por legislação ordinária, um serviço que a Constituição não lhe tivesse reservado, sob pena de reduzir a autonomia estadual a uma fórmula vazia. Caio Tácito identificava no monopólio instituído pelo Decreto-Lei nº 204/1967 uma incompatibilidade com a autonomia dos estados. Carlos Ari Sundfeld, após a Constituição de 1988, chegou à conclusão semelhante ao examinar as loterias estaduais. O ex-ministro Luís Roberto Barroso, em parecer publicado na Revista de Direito Administrativo, também sustentou que, não estando o serviço lotérico entre aqueles constitucionalmente reservados à União, a legislação infraconstitucional não poderia criar esse monopólio.
A distribuição constitucional de competências não estabelece uma relação hierárquica entre União e estados. A União não é superior aos estados. Possui competências diferentes. A autonomia estadual existe justamente porque determinadas atribuições decorrem diretamente da Constituição, e não de uma concessão feita pelo poder central.
É nesse contexto que deve ser lida uma passagem especialmente relevante do voto do ministro Gilmar Mendes na ADPF 492. Segundo o relator, há verdadeiro “abuso da competência de legislar” quando a União utiliza o artigo 22, XX, para excluir os demais entes federativos da exploração da atividade ou restringir de maneira irrazoável sua arrecadação. O voto relaciona essa conclusão não apenas ao artigo 25, § 1º, mas também ao artigo 19, III, que proíbe a criação de preferências entre os entes da Federação.
A questão poderia parecer resolvida em 2020. Mas o Supremo voltou ao tema cinco anos depois, em um precedente ainda mais próximo da controvérsia criada pela MP nº 1.394.
Na ADI 7.640, julgada em setembro de 2025, governadores de diversos estados questionaram dispositivos da Lei nº 14.790/2023 que impunham limitações à exploração das loterias estaduais. Uma das regras proibia que o mesmo grupo econômico obtivesse concessões lotéricas em mais de um estado. Outra restringia territorialmente a publicidade desses serviços.
O Supremo declarou ambas inconstitucionais por unanimidade.
A ementa do julgamento é particularmente expressiva. O tribunal assentou serem inconstitucionais normas federais que restrinjam a exploração das loterias estaduais quando usurpem a autonomia federativa dos estados, violem a proporcionalidade e interfiram nas concessões dos respectivos serviços públicos. Mais importante: o STF afirmou que a União, mesmo no exercício de sua competência legislativa privativa, não pode “obstaculizar” o exercício das competências materiais constitucionalmente atribuídas aos Estados.
O ministro Luiz Fux, relator, observou que a autonomia federativa também possui uma dimensão financeira. Uma lei federal que prejudique injustificadamente a exploração de fonte legítima de receitas estaduais atinge a capacidade de autofinanciamento do ente federativo. O Supremo considerou inconstitucional uma regra que apenas limitava o universo de empresas aptas a participar de concessões estaduais.
É difícil ignorar a consequência desse raciocínio para o artigo 2º da MP nº 1.394.
A norma agora editada não limita determinado aspecto da concessão estadual. Não estabelece requisitos adicionais. Não modifica critérios de publicidade. Não disciplina mecanismos de controle. Ela determina simplesmente que as concessões, permissões e autorizações concedidas pelos Estados serão extintas.
A interferência é incomparavelmente mais significativa
Se, na ADI 7.640, o Supremo entendeu que a União não poderia limitar de maneira desproporcional as condições pelas quais os Estados concediam seus serviços lotéricos, é necessário explicar por que a mesma União poderia agora determinar o desaparecimento desses serviços e a extinção dos contratos que os viabilizam.
A dificuldade constitucional se torna ainda maior porque o próprio Supremo definiu a exploração lotérica como serviço público. O artigo 175 da Constituição atribui ao “Poder Público” a prestação direta ou mediante concessão ou permissão dos serviços públicos. Uma vez reconhecido que determinada atividade integra a esfera material dos Estados, a União não se converte em poder concedente das concessões estaduais. Tampouco pode assumir para si a posição de autoridade competente para extingui-las. Em 2025, ao reafirmar sua jurisprudência, o STF voltou a registrar que a execução de serviços lotéricos por particulares depende de delegação do ente estatal titular da atividade.
A MP não determina apenas uma proibição geral. Ela produz diretamente efeitos sobre relações jurídicas administrativas constituídas por outros entes federativos. A União legisla e, pelo mesmo ato, decreta a extinção de concessões, permissões e autorizações concedidas pelos estados. É como se houvesse uma relação de tutela administrativa da União sobre os estados que a Constituição simplesmente não instituiu.
O principal argumento em sentido contrário deve ser enfrentado.
No julgamento das ADPFs 492 e 493, o Supremo também afirmou que compete à União definir as modalidades lotéricas passíveis de exploração. A atual Lei nº 13.756/2018 deixa isso explícito ao estabelecer, em seu artigo 35-A, que os estados e o Distrito Federal somente podem explorar, em seus territórios, modalidades previstas na legislação federal.
A partir daí, seria possível formular uma objeção aparentemente simples: se cabe à União criar uma modalidade lotérica, também deveria caber a ela extingui-la. Desaparecendo da legislação federal a aposta de quota fixa, desapareceria, por consequência, a possibilidade de exploração estadual.
O argumento merece consideração. A competência dos estados não significa liberdade para criar qualquer espécie de loteria, e nada nos precedentes autoriza essa conclusão.
Mas existe uma diferença importante entre legislar sobre uma modalidade lotérica e utilizar essa competência legislativa para aniquilar o exercício de uma competência material constitucionalmente assegurada aos estados. Foi precisamente essa diferença que o STF começou a construir em 2020 e aprofundou na ADI 7.640.
A competência do artigo 22, XX, não é ilimitada. Como qualquer competência constitucional, deve ser exercida em harmonia com as demais regras de repartição de poderes. A União pode estabelecer as diretrizes nacionais, definir modalidades, impor requisitos gerais e fixar parâmetros de funcionamento. O que não pode fazer é interpretar sua competência legislativa de tal forma que a competência material reconhecida aos Estados se torne dependente, em sua própria existência, da vontade política momentânea do legislador federal.
Se isso fosse possível, a decisão das ADPFs 492 e 493 seria quase inútil. A União não poderia declarar expressamente que possui monopólio sobre as loterias, porque o STF já disse que isso viola o artigo 25, § 1º. Poderia, porém, chegar ao mesmo resultado por outro caminho: bastaria suprimir legislativamente cada modalidade explorada pelos Estados ou impor condições que tornassem impossível sua prestação. O monopólio proibido pela Constituição poderia ser reconstruído por etapas.
A ADI 7.640 dificulta exatamente esse tipo de raciocínio
Naquele julgamento, o Supremo não negou a competência legislativa prevista no artigo 22, XX. Ao contrário: partiu de sua existência. O que decidiu foi que o exercício da competência legislativa da União encontra limite na autonomia federativa e não pode obstaculizar injustificadamente o exercício da competência material estadual.
Não se está sustentando que os Estados possam ignorar a legislação nacional ou transformar suas loterias em serviços de abrangência nacional. O próprio STF demonstrou os limites da competência estadual na ACO 3.696. Em fevereiro de 2025, o tribunal confirmou a suspensão de regra da Loterj que permitia receber apostas de pessoas localizadas fora do Rio de Janeiro. A autonomia estadual termina onde começa o território e a competência de outro ente federativo.
Esse precedente, longe de enfraquecer a tese, ajuda a delimitá-la. Os estados não podem exercer sua competência como se fossem a União. A União, pela mesma razão, não pode exercer a sua como se os estados fossem meras subdivisões administrativas do governo federal.
É por isso que o artigo 25, § 1º, não pode ser reduzido a uma regra meramente formal. A competência remanescente dos Estados é elemento estrutural do modelo federativo adotado pela Constituição. Como ensinava Raul Machado Horta, a repartição de competências constitui o mecanismo constitucional por meio do qual se preserva a própria existência dos centros autônomos de poder que formam a Federação. Não há verdadeira autonomia quando o conteúdo das competências estaduais pode ser ampliado ou eliminado por legislação ordinária da União.
E há uma circunstância adicional difícil de ignorar: a interferência ocorre por medida provisória.
A Constituição protege a forma federativa de Estado como cláusula pétrea no artigo 60, § 4º, I. Isso significa que nem mesmo uma emenda constitucional pode abolir seu núcleo essencial. Parece paradoxal admitir que uma redistribuição material de competências federativas possa ser produzida, na prática, por ato unilateral do presidente da República com eficácia imediata.
Não é preciso sustentar que toda medida provisória que repercuta sobre os Estados seja inconstitucional. Evidentemente não é. Mas é necessário distinguir uma legislação federal que, no exercício de competência constitucional própria, produz reflexos nos entes federativos de uma norma que ordena diretamente a extinção de concessões estaduais e determina aos Estados que executem a decisão política tomada pela União.
O artigo 2º da MP nº 1.394 está muito mais próximo da segunda hipótese.
Há, portanto, uma questão federativa anterior até mesmo às inúmeras discussões envolvendo segurança jurídica, proteção da confiança, contratos administrativos e eventual indenização dos particulares afetados pela proibição. Antes de saber quem deve indenizar as empresas, é preciso saber quem poderia extinguir as autorizações.
Antes de discutir os efeitos do encerramento, é preciso verificar se a União possui competência para determinar que um serviço público estadual seja encerrado. E antes de discutir a conveniência das bets, é necessário lembrar que a conveniência política não modifica a distribuição constitucional de competências.
A única solução compatível com a jurisprudência do Supremo é o reconhecimento da inconstitucionalidade do art. 2º e das normas da MP que subordinam a atuação dos Estados à decisão federal de encerramento das apostas de quota fixa, preservando-se a competência de cada ente para decidir, nos limites de seu território e das diretrizes nacionais constitucionalmente legítimas, sobre a exploração dos serviços lotéricos de sua titularidade.
Não seria uma decisão sobre bets. Seria apenas a reafirmação de uma conclusão que o próprio Supremo já alcançou duas vezes: a União pode legislar sobre loterias, mas a competência para legislar não lhe confere poder para governar os estados. A Federação não é uma concessão da União.
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