Como já adiantado na coluna anterior, o princípio da cooperação é tido como um dos princípios basilares do Direito Ambiental. O enfrentamento dos problemas ambientais demanda a atuação articulada e cooperativa de inúmeros atores públicos e privados, nos mais diferentes planos e instâncias políticas. Conforme destacam Morato Leite e Ayala, o princípio da cooperação postula uma política mínima de cooperação solidária entre os Estados em busca de combater efeitos devastadores da degradação ambiental, o que pressupõe ajuda, acordo, troca de informações e transigência no que toca a um objetivo macro de toda a coletividade, além de apontar para uma atmosfera política democrática entre os Estados, visando a um combate eficaz da crise ambiental global [1].
Dentre outras aplicações, é no campo das relações entre os entes federativos (União, estados, Distrito Federal e municípios) que se tem enfatizado a existência de um modelo de federalismo cooperativo no Brasil. O melhor exemplo disso é o sistema de distribuição de competências (legislativa e executiva) adotado pela CF/1988, o qual, conforme tivemos oportunidade de desenvolver anteriormente, estabelece tanto competências legislativas concorrentes (artigo 24) quanto competências executivas comuns (artigo 23) entre todos os entes federativos. Revelando tal espírito constitucional “cooperativo”, o artigo 23, parágrafo único, da CF/1988 assinala, de forma expressa, no tocante ao exercício da competência executiva dos entes federativos, que “leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
A Lei Complementar nº 140/2011 incorporou o princípio da cooperação no ordenamento jurídico nacional, ao regulamentar os incisos III, VI e VII, do artigo 23 da CF/1988.
Note-se que já no seu artigo 1º, o diploma em análise estabelece, como seu propósito nuclear, fixar normas para o exercício da competência administrativa em matéria ambiental em vista de possibilitar a “cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora”.
Nessa toada, não custa recordar que o licenciamento é um dos mais importantes instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, derivado do exercício do poder de polícia ambiental pelos órgãos administrativos ambientais, como mecanismo de comando e controle com relação às atividades efetivas ou potencialmente poluidoras do meio ambiente.
Na Lei Complementar nº 140/2011, o legislador utilizou uma estratégia de exclusão para definir as competências em matéria de licenciamento ambiental, notadamente em relação às atribuições do estado (artigo 8º, XIV) no campo do licenciamento, ou seja, conferindo ao ente federativo estadual tudo o que não esteja arrolado expressamente como competência da União (artigo 7º, XIV) e do município (artigo 9º, XIV). No caso do Distrito Federal (artigo 10), em razão da sua natureza federativa peculiar ou sui generis, são absorvidas as competências administrativas tanto do Estado (artigo 8º) quanto do munícipio (artigo 9º) em matéria de licenciamento ambiental.
Os estados, como se pode observar, detêm a competência residual para o licenciamento ambiental, o qual, na prática, é a competência mais ampla comparativamente aos demais entes federativos. Na prática, isso representa que a “regra geral” da competência para licenciamento é atribuída aos Estados, revelando claramente a adoção do princípio da predominância do interesse para a caracterização das ações administrativas que cabem a cada ente federativo, bem como a sua descentralização democrática, de modo a reservar à União, por exemplo, apenas o que não esteja no âmbito do interesse regional.
No caso da competência municipal, tomando por premissa o princípio da predominância do interesse, esta se encontra ancorada no âmbito do “interesse local”, tal como previsto no já referido artigo 9º, XIV, da LC 140/2011:
“Art. 9º (…) XIV – observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs)” (grifos dos colunistas).
Spacca…
O artigo 13 da Lei Complementar nº 140/2011 estabelece que “os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo”, em conformidade com as atribuições estabelecidas no diploma. O dispositivo torna expresso o objetivo buscado pelo legislador no sentido de evitar distorções e confusões no sistema administrativo envolvendo o licenciamento ambiental. Seguindo as delimitações de atribuições na temática do licenciamento ambiental, previstas nos artigos 7º (XIV), 8º (XIV), 9º (XIV) e 10, o dispositivo determina que os empreendimentos e as atividades serão necessariamente licenciados ou autorizados “por um único” órgão ambiental de ente federativo, não se admitindo a duplicidade de licenciamentos. O objetivo último do artigo 13 é a otimização e a racionalização do exercício do licenciamento ambiental pelos entes federativos, evitando, assim, a sobreposição de atribuições.
Muito embora a fixação da competência de um único ente federativo para o exercício do licenciamento ambiental, o artigo 13 previu, no seu § 1º, que “os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental”. A título de exemplo, na hipótese de o órgão ambiental competente para o exercício do licenciamento ambiental ser a União, se houver algum estado ou munícipio interessado na questão, inclusive manifestando-se contrariamente ao licenciamento, é possível que ele se manifeste no órgão licenciador, não obstante a inexistência de qualquer vinculação por parte deste último.
Por fim, é importante destacar que a competência para o licenciamento ambiental não se confunde com a competência para a atividade administrativa fiscalizatória de práticas lesivas ao meio ambiente. Quanto a esta última, não obstante o regramento trazido pela Lei Complementar nº 140/2011 (artigo 17), como será visto adiante, prevalece o entendimento de que cabe a todos os entes federativos exercer, por força da competência constitucional prevista no artigo 23, III, VI e VII, da CF/1988, a atividade administrativa fiscalizatória e o correlato poder de polícia ambiental ao tomarem conhecimento da ocorrência de infração ambiental.
A nova Lei Geral do Licenciamento Ambiental (Lei nº 15.190/2025) estabeleceu novo regramento à matéria, considerando o veto presidencial de inúmeros dispositivos e posterior derrubada da quase totalidade dos vetos pelo Congresso Nacional. Como enunciado no seu artigo 1º, caput, o diploma “estabelece normas gerais para o licenciamento de atividade ou de empreendimento utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente, previsto no art. 10 da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981”.
As disposições da Lei nº 15.190/2025, conforme complementa o § 1º do seu artigo 1º, “aplicam-se ao licenciamento ambiental realizado perante os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama)”, observadas as atribuições estabelecidas na Lei Complementar nº 140/2011. Além disso, o artigo 1º, no seu § 2º, delineia os objetivos, princípios e fundamentos reitores do instrumento, ao prever que “o licenciamento ambiental deve prezar pela participação pública, pela transparência, pela preponderância do interesse público, pela celeridade e economia processual, pela prevenção do dano ambiental, pelo desenvolvimento sustentável, pela análise dos impactos e, quando couber, dos riscos ambientais”.
No caso dos municípios, o artigo 3º, II, reconhece o seu status de “autoridade licenciadora”, ao prever que: Para os efeitos desta Lei, entende-se por: “II – autoridade licenciadora: órgão ou entidade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, integrante do Sisnama, competente pelo licenciamento ambiental na forma da Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011, que detém o poder decisório e responde pela emissão, renovação, acompanhamento e fiscalização das respectivas licenças ambientais”.
De modo complementar, o artigo 12 da Lei nº 15.190/2025, estabelece que, no licenciamento ambiental de competência municipal: “a aprovação do projeto de atividade ou de empreendimento deve ocorrer mediante a emissão de licença urbanística e ambiental integrada nos seguintes casos: I – regularização ambiental ou fundiária de assentamentos urbanos ou urbanização de núcleos urbanos informais; e II – parcelamento de solo urbano”.
No contexto das polêmicas trazidas pela Lei nº 15.190/2025 e que impactam o licenciamento ambiental no âmbito municipal, está a delegação excessiva aos entes subnacionais (estados, Distrito Federal e municípios), o que levaria a uma fragmentação normativa, bem como potencial flexibilização, deficiência e omissão em relação às normas gerais editadas pela União na matéria. Os dispositivos que veiculam a referida polêmica são os artigos 3º, XXXV e XXXVI, 4º, § 1º; 5º, § 2º, 8º, caput, III, 18, §§ 1º e 4º; 22, § 1º, e 46 [2].
A título de exemplo, destaca-se a previsão dos incisos XXXV e XXXVI do artigo 3º [3], os quais foram vetados pela Presidência da República e posteriormente tiveram os vetos derrubados pelo Congresso Nacional, ao preverem a possibilidade de o porte e o potencial poluidor da atividade ou do empreendimento serem estabelecidos baseados em critérios preestabelecidos pelo ente federativo competente. O artigo 4º, § 1º, possui dispositivo com igual natureza, ao atribuir aos entes subnacionais a possibilidade de “definir as tipologias de atividades ou de empreendimentos”. Se a competência para o licenciamento ambiental for municipal, ficaria ao arbítrio do Município ditar o porte, o potencial poluidor e a tipologia da atividade ou do empreendimento?
Em caso positivo, isso traria implicações extremamente graves ao procedimento licenciatório, afastando, por exemplo, a exigência de estudo prévio de impacto ambiental, entre outras medidas preventivas e assecuratória da proteção ecológica. A título ilustrativo, no Município A, determinada atividade ou empreendimento poderia ser categorizado como de baixo potencial poluidor e pequeno porte; e, no Município B, como de médio potencial poluidor e médio porte. As implicações jurídicas seriam substancialmente distintas do ponto de vista do procedimento do licenciamento ambiental a ser adotado, bem como em vista do maior rigor protetivo. A margem de discricionariedade atribuída aos entes federativos subnacionais coloca-se em desconformidade com os deveres constitucionais de proteção ambiental estabelecidos pelo artigo 225 da CF/1988.
A competência administrativa dos municípios para o licenciamento ambiental guarda desafios importante no contexto da nova Lei Geral do Licenciamento Ambiental (Lei nº 15.190/2025), considerando, ademais, a impugnação de inúmeros dos seus dispositivos em ações constitucionais que tramitam no STF [4]. A “municipalização” do licenciamento ambiental provoca a ruptura do sistema de federalismo cooperativo aplicado à temática ecológica, conforme consagrado na legislação (CF/1988 e Lei Complementar nº 140/2011), na doutrina e na jurisprudência – em particular, do STF. Ao conferir ampla margem de discricionariedade regulatória a entes federativos subnacionais – em particular, aos municípios – no âmbito do licenciamento ambiental (ex.: definir o porte e o potencial poluidor da atividade ou do empreendimento, as tipologias, os procedimentos e as modalidades de licenciamento e os tipos de estudo ou de relatório ambiental), a Lei 15.190/2025 fragiliza a natureza protetiva e nacional do sistema de licenciamento ambiental, que deve ser como padrão regulatório mínimo a norma geral editada pela União.
Da mesma forma, a nova previsão induzirá a uma “guerra licenciatória ou de desregulação” entre entes federativos subnacionais, os quais serão estimulados a promover a flexibilização dos seus regimes licenciatórios nos planos estadual e municipal com o objetivo de atrair empreendimentos e atividades poluidoras. Na prática, a previsão da Lei 15.190/2025 promoverá um caos regulatório, com o aumento da judicialização e comprometimento da segurança jurídica na matéria. Os dispositivos, por essas e outras razões, não guardam conformidade com o regime constitucional de competências legislativas e administrativas (artigos 24 e 23) e o federalismo cooperativo ecológico consagrado pela CF/1988, além de promoverem evidente retrocesso e proteção deficiente (por parte do legislador infraconstitucional) na salvaguarda do direito fundamental ao meio ambiente (e ao clima) estabelecido no artigo 225 (caput).
À vista do exposto, o que se espera é que o STF, que se tem destacado por uma jurisprudência majoritariamente favorável à causa ambiental, siga trilhando esse caminho e corrija o quanto antes tais retrocessos, que de longe não são os únicos instituídos pela nova legislação aqui contestada e ora submetidos ao crivo da Suprema Corte.
[1] LEITE, José Rubens Morato; AYALA, Patryck de Araújo. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial (teoria e prática). 3. ed. São Paulo: RT, 2010, p. 55-56.
[2] Os dispositivos foram impugnados na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.919, em tramitação perante o STF.
[3] “XXXV – porte da atividade ou do empreendimento: dimensionamento da atividade ou do empreendimento com base em critérios preestabelecidos pelo ente federativo competente, respeitadas as atribuições previstas na Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011; XXXVI – potencial poluidor da atividade ou do empreendimento: avaliação qualitativa ou quantitativa que mede a capacidade de a atividade ou de o empreendimento vir a causar impacto ambiental negativo, baseada em critérios preestabelecidos pelo ente federativo competente, respeitadas as atribuições previstas na Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011.”
[4] Vide, por exemplo, as ADIs nº 7.913, 7.916 e 7.917, ainda pendentes de julgamento final.
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