“Ao cair, perdeu o conhecimento; quando o recobrou, o presente era quase intolerável de tão rico e tão nítido, e também as lembranças mais antigas e mais triviais. Pouco depois constatou que estava aleijado. O fato apenas o afetou. Discutiu (sentiu) que a imobilidade era um preço mínimo. Agora sua percepção e sua memória eram infalíveis.”
J. L. Borges. Funes, o Memorioso [1]
Posição do Coaf no sistema constitucional
Funes não podia esquecer nada, e era isso, precisamente, o que o imobilizava. Há instituições que se parecem com ele: possuem memória irrestrita, capazes de enxergar o que os outros não veem, mas condenadas, por essa mesma amplitude, à paralisia. O Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) é uma dessas instituições. Sua força não está no que pode fazer, mas no que pode ver; e sua legitimidade repousa, em grande medida, no fato de que, por ver demais, não pode agir demais. Com essa singela referência literária, não fazemos mais do que referenciar o chamado princípio da “separação informacional de poderes” desenvolvido pela prática do Tribunal Constitucional alemão e já tão bem analisado por Alaor Leite e Adriano Teixeira, que assim o sintetizaram: “quem tudo sabe, não pode tudo; e quem pode, não deve saber de tudo” [2].
O Coaf ocupa, no arranjo institucional brasileiro, uma posição importante: recebe informações das mais variadas fontes sobre operações financeiras, comerciais, imobiliárias e outras, e realiza sobre elas atividades de inteligência para identificar suspeitas de lavagem de dinheiro. O Coaf vê muito, e justamente por isso, não pode fazer nada além de organizar a informação e informar outros órgãos para que exerçam funções de investigar. A assimetria entre o alcance do seu acesso e a estreiteza dos seus poderes de agir deve ser vista como um vetor hermenêutico da atuação deste importante órgão.
O Supremo Tribunal Federal jamais autorizou a banalização de dados financeiros sensíveis, e essa é uma constatação independente das teses já firmadas ou ainda em discussão. O que se discutiu no Tema RG n° 990 foi tão somente a constitucionalidade do compartilhamento de informações pelo Coaf entre órgãos estatais. Já no Tema RG n° 1.404, em que certamente o Tema RG n° 990 será novamente debatido, discutir-se-á se esse compartilhamento inclui a possibilidade de requisição de dados ao Coaf pelo Ministério Público ou pela autoridade policial e a necessidade de prévia instauração de procedimento investigatório formal.
Spacca…
O contexto dessa discussão é a ausência de autorização legal para essa requisição, bem como a preocupação político criminal de evitar a produção de provas sob encomenda. Em importante reflexão, no julgamento do Tema RG n° 990, o relator do feito, ministro Dias Toffoli, buscou oferecer balizas à atuação das UIFs nas quais já se via claramente a preocupação em proibir-se desde logo a geração de RIFs por encomenda em virtude de sua caracterização como pesca probatória [3].
Natureza sugestiva da atuação do Coaf
A racionalidade subjacente ao Tema n° 990/RG é, a esse respeito, esclarecedora. A dispensa de prévia autorização judicial nos casos de compartilhamento espontâneo repousa, em última análise, sobre a capacidade de autorreflexão do Coaf e sobre a filtragem técnica que ele realiza antes de eventualmente encaminhar o material às autoridades persecutórias. É essa filtragem cognitiva prévia que legitima a espontaneidade do repasse: o Coaf não transmite tudo o que vê, mas apenas aquilo que, após análise, considerou anômalo. A via inversa – isto é, a requisição direta de informações pelas autoridades persecutórias ao Coaf – não dispõe dessa filtragem prévia, razão pela qual não pode prescindir da autorização judicial, tanto para a proteção de informações pessoais sensíveis, quanto para coibir abusos estatais no exercício das atividades investigativas.
Tanto assim é que, no julgamento que deu origem ao Tema n° 990/RG, o relator ministro Dias Toffoli anotou que: “Em documento emitido pelo Gafi a respeito da independência e da autonomia das UIF, podemos verificar o quanto a comunidade internacional leva a sério a importância de UIF autônomas (…) Esse ponto reforça a ausência de poder requisitório do Ministério Público junto à Unidade de Inteligência brasileira, que simplesmente produz atividade de inteligência, sem, contudo, certificar a legalidade ou não das operações financeiras analisadas” [4].
Spacca…
O voto consigna, assim, uma distinção entre dois juízos que não se confundem: o juízo técnico de inteligência, que pertence ao Coaf/UIF, e o juízo jurídico de legalidade, que pertence às autoridades persecutórias. Essa separação é crucial. O Coaf não certifica a ilicitude de operações financeiras; ele apenas detecta comportamentos anômalos e que podem, aparentemente, constituir ou sugerir a prática de algum crime, em especial dos tipos previstos pela Lei n° 9.613/1998 [5]. Ao cabo, quem converte esse “sinal” técnico em algo juridicamente relevante, vale dizer, em denúncia ou sentença condenatória, são as autoridades competentes, e não o Coaf.
Essa natureza meramente sugestiva do juízo do Coaf projeta consequências diretas sobre o processo penal. O atual estágio da discussão apenas reforça a oportunidade da tipologia proposta por Leite e Texeira em 2023, construída ao redor das ideias de suspeitas interna e externa: (1) na primeira hipótese, não há qualquer suspeita concreta anterior e externa à atuação do Coaf (ausência de suspeita externa), de modo que a requisição de informações consubstanciaria fishing expedition; (2) na segunda hipótese, há prévia suspeita externa formada pela polícia e/ou MP (por exemplo, investigação criminal formalizada), mas o Coaf não formou autonomamente sua própria suspeita (suspeita externa, sem suspeita interna), de modo que a requisição de dados consubstanciaria uma “pesca direcionada”, já que o Coaf atuaria “sugestionado”, atuando “a partir da suspeita que lhe é lançada de fora pra dentro; ele não comunica apenas o que já sabe, mas produz conhecimento novo”; (3) por fim, há possibilidade de formação independente das suspeitas interna e externa, matéria em que o legislador poderia, a princípio, produzir norma que autorizasse o compartilhamento [6].
É importante, de todo modo, lembrarmos aqui que as informações prestadas pelo Coaf não vinculam o Ministério Público no exercício da ação penal, nem tampouco vincula o juiz na formação de seu convencimento. As informações constantes do RIF, quando licitamente obtidas, devem necessariamente ser confrontadas com os demais indícios da investigação e com as provas produzidas no curso do processo, submetendo-se, como qualquer outro elemento de convicção, ao contraditório e à apreciação judicial.
Essa lógica, nos parece, permeia também a antecipação de voto do ministro Nunes Marques no HC 200.569 AgR. Ao distinguir o funcionamento algorítmico do Coaf da requisição direcionada por uma autoridade, o ministro evidenciou o que está em jogo quando se rompe o padrão de compartilhamento espontâneo:
“Como compreendo essa questão? O Coaf – pensemos da seguinte forma – é uma plataforma em que absolutamente ninguém precisa solicitar. Já existem os comandos, os algoritmos trabalham para indicar quando há uma atividade fora de padrão. O padrão é mantido por um robô e é esse padrão robótico que iguala todos os brasileiros a todos os brasileiros. Qualquer atividade atípica será sinalizada no Coaf. O Ministério Público pode fazer uso das informações, tem todo o direito e tem o dever de compartilhar, mas, a partir do momento que o Parquet solicita uma determinada informação, ele se afasta do padrão robótico, e, aí, pode, eventualmente, ser uma pescaria ou não – não digo isso – de um determinado caso. Eu confiaria em um padrão robótico que iguala todos nós. Qualquer movimentação atípica de qualquer brasileiro, pobre, rico, independentemente de onde resida, será detectada. Tenho receio e fico com a jurisprudência da Segunda Turma, no sentido de que esse compartilhamento, na mão de vinda do Coaf para o Ministério Público, deve ser feito; contudo ainda não avançamos, assim como a Primeira Turma, no entendimento de que o sentido contrário também seria possível” [7].
Nessa perspectiva, quando uma autoridade requisita diretamente informações ao Coaf, mesmo que exista “suspeita externa”, ela rompe a neutralidade algorítmica que, ao menos idealmente, equaliza todos os cidadãos e introduz uma variável direcionada: a suspeita prévia sobre um indivíduo específico. Eis aqui um ambiente fértil para a ocorrência de fishing expedition. Afinal, com base nessa suspeita, poderiam ser pescados outros indícios de operações descontextualizadas para embasar denúncia futura, sem relação necessária com a investigação originária. Isso, é claro, sem mencionar o risco de uma mercantilização de RIFs sem supervisão judicial.
Em 27.3.2026, como reação ao uso indiscriminado e epidêmico do acesso a dados financeiros sigilosos, o ministro Alexandre de Moraes emitiu importante decisão no contexto do Tema RG n° 1.404, na qual entendeu por bem fixar requisitos bastante detalhados ao fornecimento de RIFs pelo Coaf, que são, de forma sintética, os seguintes: (1) necessidade de existência prévia de procedimento investigativo formalmente instaurado, com lastro documental que justifique a requisição do RIF, e a delimitação clara de sua finalidade penal ou administrativo-sancionadora; (2) identificação objetiva do investigado ou daquele sujeito potencialmente sancionável; (3) pertinência temática estrita entre o conteúdo dos RIFs e o objeto da apuração; (4) impossibilidade de uso dos RIFs como pesca probatória, inclusive com determinação de sua invalidação, desentranhamento e apuração de eventual responsabilidade funcional; (5) aplicabilidade dos requisitos por CPIs e CPMIs; e (6) vedação de requisições de RIFs para instruir ou subsidiar procedimentos sem natureza penal ou administrativo-sancionador.
Requisição direta e o dilema constitucional
Os requisitos parecem corretos e adequados, no entanto, parece necessária uma supervisão judicial de sua aplicação. O próprio julgado, em verdade, reconhece esse ponto ao consignar que “Como o Coaf não tem como averiguar a veracidade da pertinência temática apontada no momento da requisição, esse requisito deverá ser analisado posteriormente quando os dados forem juntados na investigação ou processo”.
Assim, a nosso ver, ou há reserva de jurisdição e o Judiciário deve autorizar emissão de RIFs pelo Coaf, examinando previamente se os requisitos estão presentes, ou o Judiciário deve, ao menos, manifestar-se sobre o cumprimento dos requisitos impostos à sua emissão antes que os dados sejam disponibilizados.
Sem controle jurisdicional prévio, torna-se praticamente impossível ao investigado demonstrar real situação de fishing expedition. Se a requisição pode ser feita diretamente pela autoridade policial ou pelo Ministério Público ao Coaf, não há instância que examine, em concreto, a validade dos fundamentos apresentados, a existência de investigação robusta em curso, a efetiva necessidade dos RIFs e sua correlação com o objeto da investigação, sua pertinência frente às demais medidas investigativas ou o respeito à vedação de seu uso como mecanismo inaugural de investigação criminal, justamente por equivaler, na prática, à pesca probatória em sua modalidade mais agressiva.
Mais uma vez: o Coaf recebe informações amplas justamente porque tem pouco poder de agir. É a ausência de poder investigatório, cautelar ou sancionatório que justifica e legitima a amplitude do seu acesso informacional. Subverter essa lógica, permitindo que o vasto alcance do Coaf seja instrumentalizado por requisições diretas e informais das autoridades persecutórias, equivale a deslocar o centro gravitacional do sistema, transformando um órgão de inteligência em instrumento de investigação sem as garantias do Estado Constitucional.
Funes morreu, conta Borges, de congestão pulmonar; sufocado, talvez, pelo excesso do que acumulava. Afinal, ele “não recordava somente cada folha de cada árvore de cada monte, como também cada uma das vezes que a tinha percebido ou imaginado” [8]. Instituições que ultrapassam os limites de sua função correm risco semelhante. Não o de perecer, mas o de se transformar em algo que não deveriam ser, o que equivale a uma morte em vida. Preservar o Coaf como órgão de inteligência, e não de acusação, é salvá-lo de si mesmo.
[1] J. L. Borges. “Funes, o Memorioso”. In: Ficções, 7ª ed., São Paulo: Globo, p. 113-114.
[2] Alaor Leite; Adriano Teixeira. “Gestão do poder informacional no processo penal no RHC 147.707-STJ (parte 1)”. In: Consultor Jurídico, 14.9.2023. Disponível aqui. Em outra formulação, Alaor Leite e Luís Greco anotam que “Num Estado cujo poder encontra limites, ou não se pode saber tudo, ou quem tudo sabe terá as mãos amarradas para que não se transforme em alguém que tudo pode.” (“Discussão do Supremo sobre caso Coaf joga luz em lacuna legislativa”. In: Folha de São Paulo, 19.11.2019. Disponível aqui.
[3] “É extremamente importante enfatizar, ainda, a absoluta e intransponível impossibilidade da geração de RIF por encomenda (fishing expedition) contra cidadãos que não estejam sob investigação criminal de qualquer natureza ou em relação aos quais não haja alerta já emitido de ofício pela unidade de inteligência com fundamento na análise de informações contidas em sua base de dados” E, adiante: “v) não é possível a geração de RIF por encomenda (fishing expedition) contra cidadãos em relação aos quais não haja alerta emitido de ofício pela unidade de inteligência ou qualquer procedimento investigativo formal estabelecido pelas autoridades competentes;” STF, Tribunal Pleno, RE 1055941, j. 4.12.2019, DJU 18.3.2021, p. 57 e 63/551 do acórdão.
[4] STF, Tribunal Pleno, RE 1055941, rel. Min. Dias Toffoli, j. 4.12.2019, p. 58/551 do acórdão. Destaques nossos.
[5] “O RIF não supõe um juízo de valor sobre a legalidade ou ilegalidade da operação. Apenas relata uma suspeita, um estranhamento, a partir do qual será iniciada uma investigação pela autoridade com competência para tal.” Pierpaolo Cruz Bottini. “Os limites da atuação do Coaf”. In: Consultor Jurídico, 29.3.2021. Disponível aqui.
[6] Alaor Leite; Adriano Teixeira. “Gestão do poder informacional no processo penal no RHC 147.707-STJ (parte 2)”, cit.
[7] Antecipação de Voto do Min. Nunes Marques em: STF, 2ª T., HC 200569 AgR, rel. Min. Carmen Lúcia, red. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, j. 29.10.2024, DJe 21.5.2025, p. 42-43/58 do acórdão. Destaques nossos.
[8] J. L. Borges. “Funes, o Memorioso”, cit., p. 115.
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