Ainda é recorrente o discurso segundo o qual a administração pública precisa ser resgatada pela experiência empresarial do setor privado. Da política econômica à gestão de pessoal, apresentam-se métodos e profissionais do mercado como portadores de uma racionalidade que faltaria ao ambiente estatal. Nesse discurso, que voltou a ocupar o debate eleitoral de 2026, a eficiência surge como atributo inerente ao setor privado, enquanto procedimentos, controles e garantias próprios da atuação estatal são reunidos sob o rótulo genérico de uma “burocracia ultrapassada”.
Spacca…
O problema se agrava quando essa promessa de eficiência desce alguns degraus, alcança a rotina dos órgãos e entidades e se converte na pretensão de afastar os limites que disciplinam a atuação de seus dirigentes. Nas entidades da administração indireta, em especial, a passagem parece encontrar uma fonte adicional de equívocos. A personalidade jurídica de direito privado de algumas dessas instituições, como as empresas públicas e as sociedades de economia mista regidas pela Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), pode reforçar a percepção de que nelas existe a mesma liberdade de organização e de decisão atribuída aos empreendimentos privados.
É na relação com os órgãos jurídicos e de controle que essa compreensão revela suas tensões e consequências mais graves. Uma manifestação que aponta impedimentos pode ser recebida como falta de compromisso com os resultados; a exigência de um procedimento, como resistência à modernização; a recusa em subscrever determinada conclusão, como desafio à autoridade da chefia. Em outras palavras, o exercício regular de uma atribuição técnica passa a ser avaliado pelo grau de adesão às expectativas do dirigente de ocasião.
Ocorre que o assessoramento jurídico deve ser exercido com autonomia técnica mesmo fora do ambiente estatal, nos termos da Lei nº 8.906/1994 (Estatuto da Advocacia). O artigo 1º, inciso II, reserva à advocacia as atividades de consultoria, assessoria e direção jurídicas, ainda que desempenhadas no setor privado. Os artigos 18 e 31, § 1º, por sua vez, resguardam a independência profissional, inclusive na relação de emprego. Essa reserva alcança a condução técnica dos serviços, que não pode ser assumida por dirigentes sem habilitação para o exercício da advocacia.
No setor público, independência ganha ainda mais relevo
O artigo 3º, § 1º, do Estatuto da Advocacia submete ao regime da lei, sem prejuízo do regime próprio a que se vinculem, os advogados públicos, como os integrantes da Advocacia-Geral da União e das procuradorias e consultorias jurídicas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios e de suas entidades da administração indireta e fundacional. A advocacia integra o controle de juridicidade da atuação administrativa: examina a compatibilidade dos atos com o ordenamento, identifica impedimentos e orienta a correção de procedimentos. Seu compromisso com as finalidades da instituição inclui, portanto, o dever de apontar limites às pretensões dos dirigentes. O assessoramento não se esgota na busca de meios para executar uma decisão; abrange o exame da própria admissibilidade jurídica do que se pretende realizar.
Essa função de controle preventivo não transforma o órgão jurídico em instância de decisão sobre todas as matérias administrativas, nem confere caráter vinculante aos pareceres, salvo exceções. Exige, porém, que as manifestações sejam produzidas com independência e consideradas no processo decisório.
No campo das contratações, essa função recebe disciplina específica. O artigo 169, inciso II, da Lei nº 14.133/2021 situa as unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade na segunda linha de defesa, no âmbito das contratações regidas pela lei. Embora tenham atribuições distintas, essas unidades integram um sistema destinado a identificar e tratar riscos antes da consumação de irregularidades. Lógica semelhante inspira a Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), cujo artigo 9º impõe às empresas públicas e às sociedades de economia mista a adoção de regras e práticas de gestão de riscos e controle interno, com área responsável pela verificação do cumprimento de obrigações e pela gestão de riscos, além de auditoria interna. Nos dois regimes, a autonomia técnica é condição para que esse controle alcance inclusive os atos propostos pela administração superior.
Por essa razão, eventual divergência do dirigente em relação à orientação jurídica deve ser fundamentada e observar os procedimentos de revisão e as competências aplicáveis. A ausência de caráter vinculante do parecer não autoriza seu descarte arbitrário. A autoridade deve enfrentar as razões apresentadas, esclarecer as dúvidas relevantes e justificar a solução adotada.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União (TCU), no Acórdão nº 2.503/2024 da 2ª Câmara, assentou que a desconsideração, sem a devida motivação, de recomendações da consultoria jurídica sobre processo licitatório pode configurar erro grosseiro, para fins de responsabilização, nos termos do artigo 28 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro — Lindb). A prerrogativa de decidir acompanha-se do dever de examinar as advertências técnicas recebidas.
As consequências, contudo, não se restringem à responsabilidade pessoal do dirigente. A neutralização do controle preventivo expõe a instituição ao risco de assumir obrigações irregulares, sofrer perdas patrimoniais e ter suas atividades comprometidas. Tais efeitos podem perdurar muito além da gestão que lhes deu origem.
Cabe, assim, às instâncias de governança dos órgãos e entidades da administração pública assegurar condições efetivas de atuação aos órgãos jurídicos e de controle. Isso inclui acesso tempestivo às informações, procedimentos de revisão, comunicação de riscos e, sobretudo, proteção contra retaliações decorrentes do exercício regular das atribuições.
Sem essa proteção, a independência reconhecida pelas normas pode ser esvaziada pelo poder da administração de constranger quem deve exercê-la. O resultado é privar a instituição do controle justamente quando ele contraria os interesses de sua direção.
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