O Novo Marco Legal do Saneamento Básico (Lei nº 14.026/2020) colocou, de forma indiscutível, o setor de água e esgoto no centro das atenções dos investidores e formuladores de políticas públicas no Brasil. Contudo, sob a mesma base legal, um gigante adormecido começa, aos poucos, a despertar: o setor de manejo de resíduos sólidos urbanos (RSU).
FreepikManejo de resíduos sólidos urbanos
Historicamente relegado a contratos de prestação de serviços de curto prazo e custeado (muitas vezes de forma deficitária) pelo caixa geral dos municípios, o manejo de RSU vive hoje um momento de transição regulatória e de modelagens que promete transformar a infraestrutura ambiental do país.
O grande propulsor dessa mudança foi a imposição legal da sustentabilidade econômico-financeira. O Novo Marco foi taxativo ao determinar que a não proposição de instrumento de cobrança pelo titular do serviço configura renúncia de receita, sujeitando o gestor público às penalidades da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao impor essa obrigatoriedade, a legislação atacou o principal gargalo do setor, que sempre foi o custo político de se cobrar pelo lixo e a consequente inviabilidade de projetos de longo prazo que demandam altos investimentos em infraestrutura de triagem, tratamento e disposição final adequada.
Cobrança de tarifas pela prestação do serviço de RSU
Para conferir segurança jurídica e padronização a essa transição, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) assumiu um papel central. A edição da Norma de Referência nº 01/2021 foi um divisor de águas, ao estabelecer o regime, a estrutura e os parâmetros da cobrança (seja por meio de taxas, seja de tarifas) pela prestação do serviço de RSU. Mais recentemente, a Norma de Referência nº 07/2024 definiu as condições gerais e os padrões de qualidade para a prestação direta ou concedida dos serviços de limpeza urbana e manejo de RSU. Com as regras do jogo mais claras, o terreno tornou-se fértil para a estruturação de concessões.
No entanto, diferentemente do que ocorreu com os serviços de água e esgoto, pouco se avançou no tema da regionalização. A logística do lixo é complexa. A viabilidade de um aterro sanitário regional ou de plantas de valorização energética depende de distâncias econômicas aceitáveis para o transbordo e transporte. Além disso, as resistências políticas locais e a dificuldade de governança entre municípios de pequeno porte tornam a formação de consórcios e unidades regionais um quebra-cabeça de alta complexidade institucional.
Modelos de concessão para o serviço de RSU
Diante desse cenário desafiador, o que o mercado tem observado não é a imposição de um formato padronizado, mas o surgimento de uma multiplicidade de modelos de concessão. Municípios e estados, apoiados por estruturadores públicos e privados, têm buscado soluções sob medida para suas realidades demográficas, geográficas e financeiras. A análise de projetos recentes evidencia que não há apenas um caminho viável.
Spacca…
Um exemplo emblemático da busca pelo ideal do novo marco é o projeto do Estado de Goiás. Atualmente na vitrine do hub de projetos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e em fase de concepção, o projeto goiano aposta fortemente na regionalização via microrregiões. O estado foi pioneiro ao aprovar legislação dividindo seu território em microrregiões de saneamento com governança própria.
A estruturação conduzida pelo BNDES visa a conceder os serviços de RSU de forma agregada, criando escala suficiente para viabilizar o encerramento de lixões e a construção de aterros sanitários regionais e centrais de triagem. É um projeto complexo por envolver dezenas de prefeituras sob uma mesma modelagem, mas representa a aplicação “clássica” da regionalização desenhada pela Lei nº 14.026/2020.
Solução diferente foi apresentada pelo município de Aripuanã, em Mato Grosso. O projeto traz um escopo integrado que abrange os serviços de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos urbanos em um único contrato de concessão patrocinada. Ao empacotar o RSU junto com a água e o esgoto, o município pretende criar atratividade financeira global para o projeto e ganhar sinergia operacional.
Em uma terceira vertente, observamos o comportamento das grandes metrópoles, que possuem, sozinhas, a escala econômica e o volume de resíduos necessários para sustentar projetos de classe mundial. É o caso da PPP de Recife, cujos documentos editalícios encontram-se atualmente em fase de consulta e audiência públicas.
O projeto recifense prevê uma concessão administrativa isolada (municipal), mas com um escopo de obrigações de altíssimo impacto ambiental e tecnológico. O Capex estimado engloba a implantação de Unidade de Tratamento Mecânico, Unidade de Compostagem, Usina de Beneficiamento de Resíduos de Construção Civil e Unidade de Transbordo. A modelagem prevê mecanismos arrojados de mensuração de desempenho e metas agressivas de desvio de resíduos de aterros sanitários, atrelando a remuneração do parceiro privado à efetiva valorização e reciclagem.
PPP administrativa é um caminho
Projetos dessa magnitude, como o do Recife, demonstram que, quando o município tem porte suficiente, a modelagem isolada via PPP administrativa continua sendo um caminho não apenas juridicamente sólido, mas fundamental para atrair a iniciativa privada para as capitais. A complexidade aqui não reside na governança interfederativa, mas na sofisticada matriz de riscos que envolve licenciamentos complexos e garantias públicas robustas.
O panorama atual revela que o setor de resíduos sólidos urbanos está, de fato, em movimento. A exigência de sustentabilidade econômica imposta pelo novo marco e as diretrizes regulatórias emanadas da ANA estão forçando o amadurecimento dos projetos. Contudo, a lição mais valiosa que os recentes movimentos do mercado nos trazem é a da necessária flexibilidade.
Essa flexibilidade, contudo, ainda não passou pelo teste decisivo. Nenhum dos modelos aqui descritos recebeu propostas até o momento, e é o mercado que vai validá-los. Seja na fase de consulta pública, seja no dia de apresentação das propostas, os interessados dirão qual modelagem faz mais sentido e quais são os pontos nodais sem os quais os contratos não se sustentam. As contribuições às consultas públicas costumam antecipar essas respostas. Nelas aparecem a preocupação com a solidez das garantias de pagamento nas concessões administrativas, com o risco de arrecadação quando a remuneração depende da cobrança instituída pelo titular, com a alocação do risco de licenciamento das novas unidades e com a oscilação do preço dos recicláveis e do composto, que afeta as receitas acessórias. Um edital que chega à sessão pública sem ter respondido a essas questões corre o risco de terminar deserto ou com um único proponente.
Inovação tecnológica para novos meios de tratamento
Há ainda temas que merecem atenção nesses projetos. A inovação tecnológica exige contratos de 30 anos capazes de incorporar novas rotas de tratamento, como a produção de biometano ou de combustível derivado de resíduos, sem que cada atualização se converta em disputa de reequilíbrio. A inserção das cooperativas de catadores, que a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010) manda o titular priorizar, precisa se traduzir em obrigações concretas da concessionária e em regras claras de partilha dos materiais recicláveis. A educação ambiental, por sua vez, deixa de ser acessória quando a remuneração do parceiro privado está atrelada a metas de desvio de aterro, porque o volume de recicláveis depende da separação na origem feita pela população, e o contrato precisa dizer quem responde por esse risco.
Além disso, ainda é preciso entender quem são as empresas deste novo mercado. O manejo de RSU foi operado por décadas por prestadoras de coleta e limpeza urbana contratadas por prazos curtos, com grande capacidade operacional e pouca experiência em financiamento de longo prazo e em contratos de concessão. A elas se somam agora operadoras de água e esgoto e investidores de infraestrutura atentos à valorização energética dos resíduos. Saber se essas empresas disputarão sozinhas, em consórcio ou associadas a investidores financeiros orienta os requisitos de habilitação, o porte das garantias exigidas e o próprio tamanho dos lotes.
Ouvir o mercado, portanto, é condição para que esses projetos sejam exequíveis. Um setor em formação não pode ser desenhado de forma unilateral, a partir apenas da prancheta do estruturador. A consulta pública e as reuniões com potenciais interessados são os momentos em que o titular pode testar suas premissas de demanda e de alocação de riscos com quem efetivamente vai investir e operar. Quando essa escuta é tratada como mera etapa formal, sem disposição real de rever a modelagem, o resultado tende a ser um contrato tecnicamente coerente que ninguém se dispõe a assinar.
O post Concessões viram solução no manejo de resíduos sólidos urbanos apareceu primeiro em Consultor Jurídico.
