Em 4 de maio de 2020, morria no Rio de Janeiro, vítima da Covid-19, o compositor Aldir Blanc, e exatamente um ano depois, no mesmo 4 de maio, a doença levaria também o ator Paulo Gustavo. A coincidência, por si só dolorosa, ganharia um sentido jurídico inesperado, porque os dois nomes passariam a batizar as leis que, na esteira da pandemia, levaram bilhões de reais ao setor cultural de todo o país.
Ao fazer esse dinheiro chegar a artistas, grupos e espaços culturais, essas leis acabaram expondo uma lacuna antiga do Direito brasileiro, já que o Estado, embora obrigado pela Constituição a incentivar a cultura, não contava com regras próprias, de alcance nacional, para apoiar diretamente quem a produz. Por trás dessa lacuna havia uma pergunta tão simples de formular quanto difícil de resolver, a de saber como o poder público pode financiar um espetáculo, uma pesquisa ou uma festa popular sem tratar o artista como um fornecedor que lhe vende um produto. É para responder a ela que nasce a Lei nº 14.903, de 27 de junho de 2024, o Marco Regulatório do Fomento à Cultura.
O que é, afinal, a Lei 14.903
A resposta começa pelo próprio nome da lei, uma vez que fomentar significa apoiar, e é isso que o Estado faz quando financia um espetáculo, premia a trajetória de um mestre da cultura popular ou concede uma bolsa de pesquisa a um artista. Em todas essas situações, a iniciativa e a execução pertencem a quem faz cultura, cabendo ao poder público apoiar uma atividade que interessa à coletividade, e não adquirir algo de que precise para si. A essas atividades a lei dá o nome de ações culturais. A diferença entre apoiá-las e comprar algo para si é reconhecida também por um decreto federal, segundo o qual os editais de fomento têm natureza jurídica distinta das contratações regidas pela Lei de Licitações (Decreto nº 12.409/2025).
Definido o que se apoia, a lei cuida de dizer quem, do lado do poder público, deve aplicá-la, e o seu alcance é nacional, pois abrange a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, com toda a sua administração, inclusive as estatais prestadoras de serviço público, e ainda o Legislativo e o Judiciário quando exercem função administrativa. Para dar à lei esse alcance, o Congresso se valeu da competência que a Constituição reparte entre a União, encarregada das normas gerais sobre cultura, e os estados, que as suplementam. Nem por isso a lei substituiu tudo o que existia, visto que preserva os regimes do audiovisual, da Política Nacional de Cultura Viva e das parcerias com organizações da sociedade civil e permite que estados e municípios adotem outros regimes no exercício de sua autonomia.
Spacca…
Do outro lado da relação de fomento, o de quem recebe o apoio, está o agente cultural, conceito amplo o bastante para abranger pessoas físicas, empresas, organizações da sociedade civil, coletivos sem personalidade jurídica e mestres da cultura popular. É essa amplitude que permite ao apoio público alcançar quem os instrumentos anteriores deixavam de fora, e, para entender por que isso acontecia, é preciso voltar algumas décadas no tempo.
Quando a arte precisava caber nas regras de compras
O ponto de partida é o ano de 1988, quando a Constituição atribuiu ao Estado um dever expresso em relação à cultura, redigido nos seguintes termos no caput do artigo 215:
“O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais.”
Ao empregar os verbos apoiar e incentivar, o texto constitucional exigiu do Estado uma atuação positiva em favor da cultura, e entre as leis que vieram depois para concretizá-la está a Lei nº 8.313/1991, a Lei Rouanet, que criou o Programa Nacional de Apoio à Cultura. Um de seus mecanismos é o incentivo a projetos culturais, pelo qual pessoas físicas e empresas destinam parte do imposto de renda devido a projetos aprovados pelo poder público. Chama-se a isso fomento indireto, porque o Estado não entrega o dinheiro ao projeto, limitando-se a abrir mão de parte da receita para que o contribuinte escolha a iniciativa que apoiará.
Ocorre que, nesse modelo, a escolha do projeto fica nas mãos de quem patrocina, ao passo que há iniciativas que o Estado pretende apoiar diretamente, com recursos do orçamento e dos fundos públicos, segundo os critérios da sua própria política cultural. Para esse apoio direto, no entanto, não havia um regime nacional próprio, e a administração recorria a instrumentos concebidos para outras finalidades.
Um desses instrumentos era a licitação na modalidade concurso, prevista para a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico mediante prêmio ou remuneração, e outro eram os convênios, aos quais a própria lei de licitações se aplicava no que coubesse. Quando o apoio passava por parcerias com o terceiro setor, incidia a Lei nº 13.019/2014, cujo alcance, porém, se limita às organizações da sociedade civil, de modo que o artista pessoa física e a empresa cultural ficavam de fora.
Em comum, esses caminhos transportavam para a cultura a lógica de quem compra ou de quem repassa recursos a outra entidade, com as exigências documentais, as contrapartidas e os procedimentos que essa lógica traz consigo, e a nova lei, como se verá adiante, cuidou de afastar ou limitar cada uma dessas exigências.
Da emergência à regra permanente
Esse descompasso, que acompanhava o fomento direto havia décadas, ganhou outra escala quando a pandemia interrompeu as atividades do setor e o Estado precisou fazer chegar recursos, com urgência, a quem vivia da cultura. O socorro veio com a Lei nº 14.017/2020, que ficou conhecida como Lei Aldir Blanc e destinou R$ 3 bilhões a estados, Distrito Federal e municípios para renda emergencial de trabalhadores da cultura, subsídio a espaços culturais e editais, chamadas públicas e prêmios. Dois anos depois, o esforço foi ampliado pela Lei Complementar nº 195/2022, conhecida como Lei Paulo Gustavo, que previu R$ 3,862 bilhões, e pela Lei nº 14.399/2022, que instituiu a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura, com repasses anuais de R$ 3 bilhões por cinco exercícios.
Todas essas leis compartilhavam, porém, um traço decisivo, o de que o dinheiro saía da União, mas só chegava aos agentes culturais pelas mãos de estados e municípios. Muitos assumiram essa tarefa sem estrutura adequada, como sugere a auditoria em que o Tribunal de Contas da União constatou que pouco mais de 20% das cidades brasileiras haviam instituído o seu sistema municipal de cultura (Acórdão 1.772/2024-Plenário). Na falta de uma lei nacional que dissesse como selecionar, executar e prestar contas, cada ente precisava ainda encontrar o próprio caminho entre instrumentos que não tinham sido pensados para a cultura.
A União tentou oferecer esse caminho por meio do Decreto nº 11.453/2023, que previu o termo de execução cultural para a aplicação dos recursos da Lei Paulo Gustavo e da Política Nacional Aldir Blanc. Um decreto, contudo, serve à fiel execução das leis e não tem força para criar, sozinho, um regime geral de fomento aplicável a todo o país. Faltava, portanto, uma lei.
Essa lei vinha sendo gestada na Câmara dos Deputados desde 5 de novembro de 2021, quando um grupo de deputados apresentou o Projeto de Lei nº 3.905/2021. Aprovado em caráter conclusivo, isto é, pelas próprias comissões e sem votação em Plenário, entre 2022 e 2023, o projeto chegou ao Senado em maio de 2024 e ali foi aprovado em 4 de junho, apenas com emendas de redação. A sanção veio sem vetos em 27 de junho de 2024, e a lei entrou em vigor no dia seguinte, com a publicação no Diário Oficial da União.
O que muda na prática
Sancionada a lei, a mudança que dá sentido a todas as outras está na separação entre fomento e contratação pública, já que o novo marco proíbe a aplicação da Lei de Licitações aos instrumentos do regime próprio. A vedação alcança até mesmo o artigo 184 daquela lei, que estende aos convênios as regras de licitação. Com essa separação, o artista passa a ser tratado como alguém que realiza, com apoio público, uma atividade de interesse coletivo e, nessa condição, deve ter garantida a plena liberdade de expressão artística, intelectual, cultural e religiosa, respeitada a laicidade do Estado.
Para dar forma a esse apoio, a lei criou cinco instrumentos. Entre os que envolvem repasse está o termo de execução cultural, que fixa as obrigações das partes para a realização de uma ação cultural. A ele se somam a premiação cultural, doação sem encargo que reconhece a contribuição relevante de agentes culturais sem exigir nada em troca, e a bolsa cultural, doação com encargo que apoia estudos, pesquisas e residências que o bolsista se compromete a realizar.
Os outros dois dispensam repasse, a saber, o termo de ocupação cultural, que permite usar equipamentos públicos como teatros e centros culturais, e o termo de cooperação cultural, que formaliza ações de interesse recíproco entre a administração e o agente. Como apenas o termo de execução cultural percorre todas as etapas de um projeto, é por meio dele que se enxerga melhor o alcance das mudanças.
Imagine-se, então, um grupo de teatro de rua de uma cidade do interior, sem CNPJ, que queira circular com um espetáculo pelos bairros da periferia e decida concorrer a um edital municipal. Pela nova lei, o grupo pode participar como coletivo, já que os instrumentos independem do formato jurídico do agente cultural, e não precisa oferecer contrapartida. Também não terá de reunir certidões e comprovantes no momento da inscrição, porque os documentos de habilitação só podem ser exigidos depois do resultado provisório, o que impede que uma boa proposta seja eliminada por falha documental antes mesmo de ter o seu mérito avaliado.
Uma vez selecionado, o grupo apresentará um plano de trabalho com a estimativa dos custos, sem precisar detalhar cada item de despesa, e escolherá, sob sua responsabilidade, a equipe e os fornecedores, sem reproduzir os ritos das contratações públicas. Se, ao longo da circulação, precisar trocar um técnico ou remanejar gastos, poderá ajustar o plano sem termo aditivo, desde que preserve o valor global e a substância do objeto.
Encerrada a circulação, chega o momento de prestar contas, e a regra agora é o Relatório de Objeto da Execução Cultural, entregue em até 120 dias do fim da vigência para demonstrar que o espetáculo de fato aconteceu, admitindo-se que, nos instrumentos de até R$ 200 mil, uma visita técnica baste. O relatório financeiro, que detalha as despesas, só será exigido se o cumprimento do objeto não ficar comprovado ou se houver denúncia de irregularidade admitida pela administração, de modo que o controle olha primeiro para o resultado.
Essa confiança no resultado não significa tolerância com o descumprimento, uma vez que a autoridade pode aprovar as contas com ressalvas, quando houve falhas sem má-fé, ou rejeitá-las e determinar a devolução proporcional dos recursos, multa ou suspensão temporária do direito de firmar novos instrumentos. Mesmo nesse caso, o agente pode pedir que essas medidas sejam convertidas na obrigação de executar um plano de ações compensatórias.
A administração, por sua vez, também passa a ter prazos, pois deve decidir sobre as contas em até 360 dias do fim da vigência. Se não decidir em cinco anos, as contas se consideram aprovadas, salvo dolo, fraude ou simulação. Seu acompanhamento, além disso, deve priorizar o cumprimento do objeto, apoiar-se em gestão de riscos e em verificações por amostragem e ter caráter preventivo e pedagógico, voltado a corrigir falhas enquanto há tempo.
Resta saber de onde vem o dinheiro que sustenta editais como aquele a que o grupo concorreu, e também nesse ponto a lei trouxe melhor organização, ao reunir as fontes do fomento, das dotações orçamentárias à captação de recursos privados. Entre as novidades está a transferência fundo a fundo, pela qual os fundos de cultura de estados e municípios podem receber recursos do Fundo Nacional da Cultura sem convênio, desde que, entre outros requisitos, o ente tenha aderido ao Sistema Nacional de Cultura. Outra é o acordo de patrocínio privado direto, pelo qual patrocinadores custeiam ações culturais e recebem, em troca, compensações como a veiculação de publicidade, sem contar com o incentivo fiscal que caracteriza o fomento indireto da Lei Rouanet.
O que ainda falta
Todas essas mudanças dependem, contudo, de dois fatores que estão nas mãos de quem aplica a lei, e o primeiro deles é a regulamentação, que o legislador deixou a cargo de cada ente, ao permitir que edite regulamento próprio ou adote o da União ou de outro ente federativo. A União, embora não tivesse editado decreto específico até o fechamento deste texto, incorporou a lei aos editais da Política Nacional Aldir Blanc por meio do Decreto nº 12.409/2025, enquanto o município de São Paulo já disciplinou os termos celebrados sem chamamento público (Decreto nº 64.176/2025).
O segundo fator é o controle, e a dimensão do desafio aparece nos números do Tribunal de Contas da União, que identificou no Ministério da Cultura e na Agência Nacional do Cinema cerca de 30 mil prestações de contas pendentes, somando mais de R$ 22 bilhões (Acórdão 726/2026-Plenário). No mesmo julgado, o tribunal constatou que o ministério não dispunha de mecanismos para monitorar os prazos de prescrição e determinou que os implantasse, falha que pesa ainda mais sob a nova lei, na qual as contas sem decisão em cinco anos se consideram, em regra, aprovadas. É nesse ambiente que o modelo de contas centrado no objeto será posto à prova, e o resultado dependerá tanto da estrutura dos órgãos de fomento quanto da disposição do controle de avaliar a política cultural pelo que ela efetivamente entrega.
Conclusão
Ainda que o seu êxito esteja sujeito a esses dois fatores, a Lei nº 14.903/2024 já oferece uma resposta à pergunta do início, ao dar ao Estado meios próprios para apoiar quem faz cultura sem tratá-lo como fornecedor. Por décadas, o dever que a Constituição impôs em 1988 dependeu, no apoio direto, de instrumentos emprestados das compras públicas e das parcerias com o terceiro setor, e agora conta com um regime de alcance nacional, que distingue apoiar de comprar, simplifica o acesso de quem nunca teve CNPJ e privilegia o resultado na prestação de contas.
O nome escolhido pelo legislador ajuda a dimensionar essa mudança, pois marco, antes de ganhar o sentido figurado de acontecimento que inaugura uma nova fase, designa o sinal fincado no chão para indicar os limites de um terreno. Se os nomes ligados àquele 4 de maio batizaram as leis que socorreram a cultura em tempos de emergência, coube à Lei nº 14.903/2024 fincar esse sinal e demarcar, em caráter permanente, o território próprio do fomento à cultura no Brasil, que gestores, agentes culturais e órgãos de controle têm agora a tarefa de ocupar.
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