O que é o tombamento
Instituído pelo Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de 1937, o tombamento é o mais antigo e tradicional instrumento de proteção do patrimônio cultural brasileiro. Embora não seja mais o único, como deixa claro o artigo 216, § 1º, da Constituição, segue sendo o mais conhecido e, na prática, o mais utilizado pelos entes federativos.
Conceituamos o tombamento como um processo administrativo do qual decorre restrição concreta, sui generis, ao direito de propriedade, que impõe à coisa protegida a qualidade de bem de interesse público, sujeitando-a a um especial regime jurídico quanto à disponibilidade, à conservação e à fruição [1].
O instituto pode ser compreendido, ao mesmo tempo, como fato e como ato administrativo. Como fato, é a operação material de registro do bem no Livro do Tombo. Como ato, é o resultado de um processo que impõe restrição estatal ao direito de propriedade com o escopo de preservar os atributos culturais da coisa e assegurar a função sociocultural da propriedade.
Fundamentos e características
O fundamento do tombamento é tríplice. É político, pois repousa no domínio eminente que o Estado exerce sobre todos os bens situados em seu território. É constitucional, por estar expressamente previsto no artigo 216, § 1º, da CF/88 e amparado na função social da propriedade (artigo 5º, XXIII). E é legal, por haver norma geral nacional — o DL 25/37 — que disciplina o seu regime jurídico.
Quanto à natureza jurídica, as tentativas de enquadrá-lo como servidão ou como limitação administrativa não se aplicam adequadamente ao instituto, segundo pensamos. Na servidão há coisa dominante, inexistente no tombamento; a limitação, por sua vez, é geral, enquanto o tombamento recai sobre bens individualizados. Não por acaso, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e José dos Santos Carvalho Filho passaram a reconhecê-lo como categoria própria de intervenção do Estado na propriedade [2].
Spacca…
Uma vez tombados, os bens ficam submetidos a vínculos de destinação, de imodificabilidade e de restrição à alienabilidade [3]. O objeto do tombamento é amplo e abrange todos os bens materiais: bens móveis e imóveis, públicos ou privados, culturais ou naturais (artigo 1º, § 2º, do DL 25/37).
Desde 1988, ademais, não se exige monumentalidade ou excepcionalidade da coisa a ser protegida, bastando que o bem seja portador de referência à identidade, à ação e à memória dos grupos formadores da sociedade brasileira.
Competência para tombar
Por força dos artigos 23, III e IV, 30, IX, e 216, § 1º, da Constituição, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios detêm competência administrativa comum para tombar os bens cuja conservação seja de seus respectivos interesses. No âmbito federal, a iniciativa cabe ao Iphan; nos demais entes, aos órgãos homólogos.
Diferentemente do que ocorre na desapropriação (artigo 2º, § 2º, do DL 3.365/41), não há hierarquia verticalizada: o Município pode tombar bens dos estados e da União. Como ensina Heráclito de Queiroz, o tombamento é ato soberano que se impõe mesmo às pessoas jurídicas de direito público de nível federativo mais elevado [4], não podendo ser revisto ou cancelado por elas, conforme também sustenta Sônia Rabello [5]. Daí a possibilidade de tombamentos cumulativos sobre um mesmo bem, a exemplo do conjunto da Serra da Piedade, em Caeté (MG), protegido pelo Iphan, pelo Iepha e pelo município.
As espécies de tombamento
O DL 25/37 e a doutrina oferecem diversos critérios classificatórios do tombamento. Em ordem lógica, partimos da fase do processo, passamos ao titular do bem e à abrangência da proteção, chegamos à vontade do proprietário e, por fim, examinamos duas figuras impropriamente rotuladas como tombamento.
Provisório. Nos termos do artigo 10 do DL 25/37, o tombamento é provisório desde a notificação do proprietário para se manifestar no processo. A partir dela, o bem já se sujeita ao regime jurídico dos bens tombados, pois o tombamento provisório se equipara ao definitivo para todos os efeitos, salvo quanto à transcrição no registro imobiliário (artigo 13). Trata-se da mais antiga positivação do princípio da prevenção em nosso ordenamento. Segundo o STJ, não é mera fase precedente do definitivo, mas medida assecuratória de sua eficácia [6].
Definitivo. É aquele cujo processo se conclui com a inscrição do bem no Livro do Tombo competente (artigo 10). No plano federal, a decisão do Conselho Consultivo submete-se à homologação ministerial, ato vinculado restrito ao exame da legalidade, que não autoriza a revisão do mérito do reconhecimento do valor cultural.
De ofício. O artigo 5º prevê o tombamento de bens da União, dos estados e dos municípios por simples ordem do órgão federal, com mera notificação ao ente proprietário. Entendemos que essa modalidade não subsiste ante a ordem constitucional vigente: o postulado da isonomia federativa (artigo 18 da CF/88) e o devido processo legal impõem que se assegure ao ente titular a possibilidade de impugnação ou anuência, sob pena de nulidade.
Geral e individual. Quanto à abrangência, o tombamento é individual quando recai sobre um único bem (uma estátua, uma igreja) e geral, global ou de conjunto quando incide sobre uma soma de bens cujo valor exsurge de sua existência coletiva, como um centro histórico. O STJ assentou que o tombamento geral dispensa a individualização de cada imóvel, aplicando-se as restrições do artigo 17 a todos os que tenham bens na área tombada — caso do núcleo histórico de Tiradentes (MG) [7]. Tais conjuntos assumem a forma de universitas juris [8]. O tombamento pode ser ainda integral ou parcial (v.g., apenas fachadas e volumetria).
Voluntário. Previsto nos artigos 6º e 7º, ocorre quando o proprietário olicitas a proteção (por solicitação) ou anui, expressa ou tacitamente, à notificação estatal (por aquiescência). Sua marca é a convergência de vontades entre proprietário e ente tombador [9]. No tombamento por solicitação, o órgão deve redobrar a atenção à procedência dos bens, sobretudo móveis, para evitar que colecionadores busquem um “selo oficial” sem benefício à fruição coletiva. Os efeitos são idênticos aos do compulsório.
Compulsório. Disciplinado nos — 8º e 9º, é o tombamento litigioso, em que o titular resiste à pretensão estatal mediante impugnação, formal ou de mérito. Segue rito próprio, com prazos de quinze dias para impugnação e sustentação e decisão do órgão colegiado, observados o contraditório e a ampla defesa.
‘Tombamento Internacional’. A expressão é tecnicamente incorreta, pois o tombamento é ato de soberania do Estado brasileiro. O que existe é a inscrição de bens na Lista do Patrimônio Mundial da Unesco, nos termos da Convenção de 1972, promulgada pelo Decreto nº 80.978/77, a pedido do Estado-Parte. O bem não passa à administração internacional, mas é periodicamente monitorado, o que dificulta concessões internas prejudiciais à sua preservação [10]. O STJ reconhece a aplicabilidade judicial direta da Convenção.
‘Tombamento por lei’. Nada impede que o Legislativo proteja bem específico em razão de seu valor cultural, via eficaz diante da inércia administrativa e cujo desfazimento exige diploma de igual hierarquia. A expressão “tombamento por lei”, porém, é imprópria, pois o tombamento é típico ato administrativo; trata-se, tecnicamente, de uma das “outras formas de acautelamento e preservação” do artigo 216, § 1º. A própria Constituição tombou os sítios detentores de reminiscências dos antigos quilombos (artigo 216, § 5º), e a Constituição mineira fez o mesmo com picos e serras no artigo 84 do ADCT. A ausência de prévia manifestação do órgão técnico não invalida a proteção [11]. Silente a lei, aplica-se ao bem o regime do DL 25/37.
Conclusão
Quase nove décadas após sua edição, o DL 25/37 continua a oferecer um regime jurídico sólido, que a Constituição de 1988 recepcionou e revitalizou. Compreender corretamente as espécies de tombamento — e afastar rótulos impróprios — é essencial para que técnicos, gestores, advogados, membros do Ministério Público e magistrados apliquem o instituto com segurança. Afinal, como ensina Paulo Affonso Leme Machado, o tombamento não é um castigo, mas um prêmio para quem incorpora a noção de sociabilidade e do caminhar da História, eternizando no tempo uma efêmera passagem pela terra [12].
[1] MIRANDA, Marcos Paulo de Souza. Lei do Tombamento Comentada e Anotada: Decreto-Lei nº 25/1937. Belo Horizonte: Conhecimento, 2026. p. 57.
[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 154; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013. p. 809.
[3] SILVA, José Afonso da. Ordenação constitucional da cultura. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 157.
[4] Apud PIRES, Maria Coeli Simões. Da proteção ao patrimônio cultural. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 330.
[5] RABELLO, Sônia. O Estado na preservação de bens culturais: o tombamento. Rio de Janeiro: Iphan, 2009. p. 89.
[6] STJ, RMS 8.252/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Laurita Vaz, j. 22/10/2002, DJ 24/2/2003.
[7] STJ, REsp 1.098.640/MG, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe 25/6/2009.
[8] STJ, REsp 840.918/DF, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 14/10/2008, DJe 26/5/2009.
[9] PIRES, Maria Coeli Simões. Op. cit., p. 400.
[10] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 32. ed. São Paulo: JusPodivm, 2026. p. 1.079.
[11] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., p. 1.053.
[12] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., p. 1.050.
O post O tombamento de bens culturais e suas espécies apareceu primeiro em Consultor Jurídico.
