Os conselhos de fiscalização profissional precisam de lei para vender seus imóveis? A pergunta surge porque o artigo 76, I, da Lei nº 14.133/2021 (LLCA) exige autorização legislativa para a alienação de bens imóveis da administração pública, “inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações”. Como os conselhos são classificados como autarquias, a interpretação literal conduz à conclusão de que também precisam de lei.
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No entanto, a partir de interpretação teleológica e sistemática, acredito que os conselhos não precisam dessa autorização. Como se defende a seguir, são autarquias sui generis, cuja natureza, forma de financiamento e relação com o Estado não correspondem às das autarquias que a norma pretende alcançar. E, ainda que se dispense a lei, permanecem as demais exigências do artigo 76.
Autarquias singulares
A natureza jurídica dos conselhos profissionais e o regime jurídico que lhes é aplicável são os principais eixos de discussão da comunidade jurídica e dos operadores de diversas áreas que labutam perante os chamados tribunais de ética. O debate se instaura ante a dificuldade em “enquadrar” os conselhos profissionais em um modelo específico dentre os já positivados pelo ordenamento jurídico brasileiro, seja pela especificidade das atividades desempenhadas, seja pela autonomia que lhes é própria, concedida pelas legislações que os criaram e delimitaram suas competências.
Cada um dos sistemas de conselhos em atividade no país tem lei própria, que define finalidades, organização administrativa e financeira e composição da gestão. Os arranjos diferem entre si. Para ilustrar, há mandatos de dirigentes de um ano (Cofecon), de três (Confea) e de quatro anos (CFBio) [1]. Não se trata, portanto, de um bloco homogêneo, e muito menos de órgãos subordinados ao Poder Executivo.
O Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu essa singularidade ao julgar, em 2020, a ADC 36, a ADI 5367 e a ADPF 367. Por terem maior grau de independência, os conselhos têm “natureza peculiar que justifica o afastamento de algumas das regras ordinárias impostas às pessoas jurídicas de direito público” [2]. O Tribunal de Contas da União (TCU) segue a mesma linha. No Acórdão nº 1237/2022-Plenário entendeu que os conselhos não estão sujeitos à supervisão ministerial prevista no Decreto-Lei n.º 200/1967 e que, em matérias como diárias, podem adotar parâmetros próprios, desde que justificados [3].
Tanto o STF quanto o TCU, assim, já reconheceram a autonomia em maior escala dos conselhos profissionais em relação às autarquias típicas vinculadas ao Poder Executivo federal.
Embora exista discrepância, inclusive doutrinária [4], no tocante à natureza jurídica dos conselhos profissionais, é notória a concordância no sentido de que são entidades singulares, cujas características demandam análises específicas. A celeuma em torno do que se aplica, ou não, aos conselhos, faz com que, constantemente, a comunidade jurídica exerça a hermenêutica a fim de identificar a interpretação adequada ao caso concreto.
Os conselhos não integram o orçamento geral da União e se mantêm com as contribuições dos próprios profissionais, sem repasses do Tesouro Federal. Por isso o TCU já assentou que não se submetem integralmente à Lei de Responsabilidade Fiscal [5] e, como visto, não estão vinculados a nenhum ministério. Suas contas são aprovadas no âmbito dos próprios sistemas, e a fiscalização externa cabe ao TCU, sem sujeição à supervisão ministerial ordinária.
‘Autarquias’ do artigo 76, I
A autorização legislativa é um instrumento de controle do Parlamento sobre o patrimônio do ente político. Nas autarquias típicas, o patrimônio, embora juridicamente próprio, integra a estrutura patrimonial da administração pública indireta, estando sua gestão sujeita aos mecanismos de vinculação ministerial e supervisão administrativa do Poder Executivo. Ao citar autarquias e fundações no artigo 76, o legislador parece ter almejado que a descentralização administrativa não servisse de atalho para escapar desse controle.
No caso dos conselhos, o patrimônio é formado por contribuições dos profissionais. Não há ministério que os supervisione. Exigir lei para a venda de seus imóveis não cumpriria a finalidade e o sentido para os quais a exigência foi criada. A palavra “autarquias” no dispositivo deve ser entendida como referência às autarquias típicas, excluindo entidades com regimes próprios, como os conselhos profissionais.
Lindb e o critério da especialidade
Reforçando o papel da Lindb de integração e de interpretação de todo o ordenamento jurídico, o artigo 5º, caput, in fine, da LLCA, dispôs que na sua aplicação deverão ser observadas as disposições daquela.
Nesse sentido, é possível ainda considerar um argumento de especialidade. Em alguns sistemas, a própria lei de regência já disciplina a matéria. É o caso do Sistema CFBio/CRBios, cuja lei (Lei nº 6.684/1979) prevê que as alienações sejam aprovadas pelo plenário (artigo 10, XIV, e artigo 12, XVIII). Quando a lei própria já definiu a competência, a Lei n.º 14.133/2021 não poderá substituí-la, já que a lei geral posterior não revoga nem modifica a lei especial anterior (Lindb, artigo 2º, § 2º). A legislação geral posterior deve ser interpretada de modo a preservar, tanto quanto possível, a racionalidade do regime jurídico especial anteriormente estabelecido.
Distinção entre regimes jurídicos e finalidade da autorização legislativa
Embora a aprovação colegiada e a autorização legislativa possam, em tese, constituir exigências cumulativas, uma interpretação teleológica e sistemática recomenda distinguir as situações jurídicas às quais se destinam. Nesse diapasão, é possível recorrer, por analogia, à lógica do distinguishing, técnica que permite identificar particularidades juridicamente relevantes capazes de justificar tratamentos distintos, sem desconsiderar a regra geral.
A exigência prevista no artigo 76, I, da Lei n.º 14.133/2021 encontra sua razão de ser no controle legislativo sobre a disposição do patrimônio público, especialmente no contexto das autarquias típicas, submetidas à supervisão ministerial e integradas à estrutura administrativa do ente político. Os conselhos profissionais, contudo, apresentam características institucionais próprias, reconhecidas pelo STF e pelo TCU, notadamente sua natureza sui generis, autonomia administrativa e financeira e ausência de vinculação ministerial. Soma-se a isso a existência de legislação especial que atribui aos respectivos órgãos colegiados competência para deliberar sobre a alienação patrimonial. Essas particularidades permitem sustentar que, embora formalmente classificados como autarquias, os conselhos não se encontram necessariamente na mesma situação jurídico-institucional que fundamentou a exigência geral de autorização legislativa.
Assim, a interpretação restritiva proposta não decorre de uma dispensa arbitrária da lei, mas da necessidade de compatibilizar sua finalidade com o regime jurídico especial dessas entidades, preservados os demais requisitos legais e os mecanismos de controle interno e externo.
Art. 22 da Lindb e a realidade do gestor
E se a lei do sistema for silente? Nesse caso, o artigo 22 da Lindb oferece o critério. Introduzido pela Lei nº 13.655/2018, determina que, na interpretação de normas sobre gestão pública, sejam considerados “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”. O artigo 20 da mesma lei reforça a ideia ao vedar decisões fundadas em valores jurídicos abstratos sem que se considerem suas consequências práticas.
Nesse plano, a exigência de lei autorizativa se mostra pouco razoável para os conselhos.
Primeiro, a iniciativa. Sem vínculo com ministério, o conselho dependeria de que algum parlamentar se dispusesse a propor um projeto de lei para autorizar, por exemplo, a venda de uma sala comercial de um regional. Segundo, a escala. São 29 sistemas [6], cada qual com um conselho federal e diversos regionais, e cada imóvel exigiria uma lei federal. O Congresso passaria a deliberar sobre a gestão patrimonial de entidades que não utilizam recursos do Tesouro.
O artigo 22 não autoriza o gestor a descumprir comando legal expresso. Sua função é orientar a interpretação da norma. Entre a que inclui os conselhos na expressão “autarquias” do artigo 76, I, e a que os exclui em razão de sua natureza, a segunda é a que se harmoniza com a realidade e com a finalidade da regra.
Sem lei, mas com todos os demais requisitos
Mesmo com a conclusão pela dispensa da autorização legislativa, permanecem todas as demais exigências normativas.
Os imóveis dos conselhos são bens públicos e, se afetados a uma finalidade, como a sede ou uma delegacia, precisam ser desafetados antes da alienação (Código Civil, artigos 100 e 101). Aplicam-se as demais exigências do artigo 76, caput e inciso I, da Lei 14.133/2021: interesse público devidamente justificado, avaliação prévia e licitação na modalidade leilão, ressalvadas as hipóteses de dispensa previstas na própria lei. A elas se somam a aprovação pelo plenário ou pelo órgão colegiado competente do conselho, a publicidade e a motivação do ato. O controle interno e externo permanece intacto.
A leitura aqui defendida preserva o que há de essencial no artigo 76 (transparência, competitividade, justificativa e avaliação) e afasta apenas o que seria formalismo excessivo para as entidades profissionais.
Lei Geral dos Conselhos Profissionais pode contribuir
Recentemente, foi instituído, no âmbito do TCU [7], grupo de trabalho destinado a estudar e subsidiar a Casa Civil da Presidência da República e o Congresso na elaboração de uma Lei Geral dos Conselhos Profissionais. A iniciativa é uma oportunidade ímpar para discutir esta e outras questões que afligem os conselhos. A nova lei poderia, por exemplo, uniformizar o procedimento de alienação nos sistemas de fiscalização profissional e dar segurança jurídica aos gestores, confirmando de forma expressa a dispensa de autorização legislativa.
A autonomia dos conselhos profissionais é uma responsabilidade. Dispensar a lei significa que a decisão, e a prestação de contas por ela, ficam a cargo do próprio sistema (controle interno) e do TCU (controle externo), sem perder de vista as premissas constitucionais e legais.
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[1] Conforme Lei n.º 1.411, de 13 de agosto de 1951; Lei n.º 5.194, de 24 de dezembro de 1966; e Lei n.º 6.684, de 3 de setembro de 1979.
[2] BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Plenário). Ação Declaratória de Constitucionalidade n.º 36. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ORGANIZAÇÃO DO ESTADO. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO. NATUREZA SUI GENERIS DOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. […] Relatora: Ministra Cármen Lúcia, 8 set. 2020. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, n. 272, 16 nov. 2020. Disponível aqui.
[3] BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão n.º 1.237/2022. FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA (FOC). CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. FIXAÇÃO DE ENTENDIMENTOS. PEDIDOS DE REEXAME. CONHECIMENTO. SUPERVISÃO MINISTERIAL. INAPLICABILIDADE DO DECRETO-LEI 200/1967. NECESSIDADE DE SUPERVISÃO POR OUTRA FORMA E CONTEÚDO […]. Relator: Ministro Vital do Rêgo, 1º jun. 2022. Brasília: TCU, 2022. Disponível aqui.
[4] Sobre o tema, recomenda-se a leitura de: GRILLO, Fernanda Fontenelle. Conselhos de Fiscalização Profissional Brasileiros: desvendando a natureza jurídica das entidades de fiscalização profissional no contexto da administração pública contemporânea. São Paulo: Dialética, 2024. 232 p.
[5] BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão n.º 341/2004. CONSULTA. CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. APLICABILIDADE DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. LIMITES DE DESPESAS COM PESSOAL. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA GESTÃO PÚBLICA RESPONSÁVEL […]. Brasília: TCU, 2004. Disponível aqui.
[6] Conforme levantamento realizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado no Acórdão n.º 395/2023 – Plenário, foram identificados, à época, 29 sistemas de fiscalização profissional, compreendendo 553 conselhos federais e regionais, excluída a Ordem dos Músicos do Brasil. Ressalta-se, ainda, que o quantitativo apresentado não abrange a Ordem dos Advogados do Brasil, submetida a regime jurídico próprio.
[7] BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão n.º 1.899/2026. TC 007.852/2025-8. DENÚNCIA. CONSELHO FEDERAL DE ODONTOLOGIA. CRIAÇÃO DE GRUPO DE TRABALHO […]. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira. Sessão de 15 jul. 2026. Brasília: TCU, 2026. Disponível aqui.
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