Nas concessões administrativas e parcerias público-privadas (PPPs), especialmente no setor de iluminação pública, a figura do verificador independente foi concebida como instrumento técnico de controle, fiscalização e proteção do interesse público. Sua missão deveria ser objetiva: aferir com imparcialidade o cumprimento das obrigações contratuais assumidas pela concessionária, validando indicadores de desempenho, cronogramas de modernização, níveis de serviço e eventual incidência de penalidades.
Ocorre, porém, que a realidade prática vem demonstrando uma perigosa distorção institucional: em determinados modelos, o chamado “verificador independente” tornou-se economicamente dependente justamente daquele que deveria fiscalizar.
O conflito de interesses do verificador independente não possui uma única origem. Pode decorrer de vínculos anteriores com quem estruturou o projeto, da concentração econômica de contratos perante determinado poder concedente e, em situação ainda mais sensível, da dependência financeira daquele que constitui o próprio objeto da fiscalização. Nas PPPs em que a concessionária remunera o verificador, surge um paradoxo difícil de ignorar: o fiscalizado participa da sustentação econômica de quem deverá apontar seus descumprimentos, validar glosas e produzir informações capazes de reduzir sua própria contraprestação.
A verdadeira independência
A verdadeira independência precisa, portanto, ser examinada em pelo menos três dimensões: técnica; funcional e econômica. Competência técnica sem independência econômica produz fiscalização vulnerável; independência econômica sem conhecimento técnico produz fiscalização inócua. Não basta denominar contratualmente determinado agente como “independente”. É necessário investigar quem o seleciona, quem o remunera, quem pode substituí-lo e de quem depende economicamente a continuidade de sua atuação.
O modelo atualmente adotado em determinadas PPPs cria evidente conflito estrutural de interesses. Um relatório rigoroso pode significar glosa na contraprestação pública, aplicação de multas, retenção de pagamentos e, consequentemente, impacto financeiro direto contra a concessionária responsável pela remuneração do próprio verificador.
Cria-se, assim, um perverso sistema de incentivos. Quanto mais rigorosa for a fiscalização, maior poderá ser o impacto econômico contra quem financia a atividade fiscalizatória. O silêncio técnico pode tornar-se mais conveniente do que a transparência, e a independência, que deveria constituir pressuposto da função, corre o risco de converter-se em mera ficção contratual.
Mais grave ainda é constatar que existem concessões de iluminação pública que, mesmo recebendo regularmente recursos públicos milionários a título de contraprestação, acumulam expressivos passivos perante fornecedores, fabricantes e prestadores de serviços, respondendo a múltiplas execuções de títulos extrajudiciais e medidas judiciais de constrição patrimonial.
Capacidade financeira da concessionária
Em determinados casos, inadimplência sistêmica e deterioração da capacidade econômico-financeira convivem, paradoxalmente, com relatórios aparentemente regulares emitidos pelos verificadores independentes, como se a situação financeira da concessionária e seus potenciais reflexos sobre a continuidade da execução contratual estivessem completamente dissociados da fiscalização da concessão.
Spacca…
A questão não é secundária. A perda superveniente da capacidade econômico-financeira da concessionária constitui fato grave e pode, presentes os pressupostos legais, conduzir inclusive à caducidade da concessão, nos termos do artigo 38 da Lei Federal nº 8.987/1995. A adequada prestação do serviço público não pode ser examinada apenas sob a ótica física dos ativos, pois pressupõe capacidade econômica para mantê-lo regular, eficiente e contínuo.
A evolução institucional ocorrida em 2026 demonstra que essa preocupação deixou de ser meramente acadêmica. A Resolução CPPI nº 356/2026, do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos do governo federal, institucionalizou a verificação independente na gestão dos contratos federais e passou a exigir, para sua contratação, experiência setorial e ausência de conflito de interesses, com mecanismos de governança e segregação de funções.
Diálogos sobre verificação independente
Para aprofundar o instituto, o PPI instituiu ainda a Mesa de Diálogos sobre Verificação Independente, com prazo de 180 dias para apresentar propostas destinadas ao seu tratamento institucional e regulatório. O movimento é significativo: a independência deixou de ser uma expressão meramente contratual e passou a integrar formalmente a discussão sobre governança das concessões.
Mas a questão avançou recentemente para outro terreno: o Poder Judiciário.
Em recente execução de título extrajudicial envolvendo concessão administrativa de iluminação pública, decisão judicial determinou a intimação direta do verificador independente, impondo-lhe a obrigação de promover a imediata averbação da existência da execução, fazendo constar a informação em todos os relatórios de verificação, acompanhamento contratual e demais documentos técnicos futuros relacionados à concessionária executada.
O Juízo foi além e determinou que o verificador comprovasse o cumprimento da ordem no prazo de cinco dias, sob pena de caracterização de ato atentatório à dignidade da Justiça, nos termos do artigo 77 do Código de Processo Civil.
Independência do verificador
O precedente introduz uma dimensão particularmente relevante nesse debate. A verdadeira independência do verificador não se revela apenas quando ele certifica o cumprimento do contrato, mas sobretudo quando precisa registrar um fato desfavorável à concessionária que participa de sua remuneração. É nesse momento que a independência deixa de ser cláusula contratual e passa a ser concretamente colocada à prova.
O episódio também evidencia que o verificador independente não pode ser compreendido como mero prestador privado de serviços da concessionária. Sua atuação integra o sistema de acompanhamento de um serviço público delegado, influencia a avaliação de desempenho e a contraprestação do parceiro privado e produz informações relevantes para o poder concedente, órgãos de controle, credores e, eventualmente, para o próprio Poder Judiciário.
Ainda mais preocupante, portanto, é a resistência de determinados verificadores quando acionados pelo Poder Judiciário, Tribunais de Contas ou Câmaras Municipais para apresentação de relatórios, registros técnicos ou informações relacionadas à concessão. Cláusulas privadas, sigilo comercial ou interesses da concessionária não podem servir de escudo absoluto quando estão em discussão transparência e fiscalização de serviço público essencial.
O risco de uma fiscalização economicamente capturada
A consequência de uma fiscalização economicamente capturada pode ser grave. Obras podem ser consideradas concluídas sem integral observância das especificações técnicas; sistemas de telegestão podem ser aceitos sem validação efetiva; indicadores podem ser homologados artificialmente; e marcos de modernização podem ser certificados mesmo diante de falhas operacionais ou atrasos relevantes.
É preciso, portanto, enfrentar essa distorção com seriedade institucional. Independência técnica pressupõe independência funcional e econômica. A Resolução CPPI nº 356/2026 representa avanço importante, mas essa discussão precisa alcançar também as PPPs estaduais e municipais, com regras efetivas de prevenção de conflitos, segregação de funções, transparência e modelos de remuneração capazes de preservar a autonomia do verificador.
A recente intervenção do Poder Judiciário acrescenta um componente decisivo: quem exerce função relevante na fiscalização de uma concessão pública deve possuir independência suficiente não apenas para certificar o que está correto, mas também para registrar aquilo que contraria os interesses econômicos de quem o remunera.
Caso contrário, estaremos diante de uma figura institucionalmente contraditória: um agente denominado “verificador independente” cuja independência termina exatamente quando começa o conflito de interesses.
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